当前直诉案件增多给检察工作带来的影响及对策建议
李昭
近年来,我市检察机关受理公安机关移送审查起诉的各类刑事案件总体呈平稳态势,但直诉案件却呈上升趋势。据统计:2005年直诉案件占案件总数的32.91%;2006年直诉案件占案件总数的33.30%;2007年直诉案件占案件总数的33.75;2008年直诉案件占案件总数的56%。对此,笔者对直诉案件增多给检察工作带来的影响进行了调查分析,并提出了对策建议。
一、当前直诉案件增多给检察工作带来的影响
1、直诉案件质量不高,影响公诉工作质量和效率。直诉案件作为司法实践中处理案件的一种模式,由于在侦查环节不存在因案件质量或强制措施不当导致的国家赔偿问题,加之案件一般是可能判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件,公安机关对此类案件普遍重视不够,在案件中往往会出现法律文书、诉讼文书不齐备、不规范;对案件定罪定性思考不够,固定证据随意性大,舍不得投入人力、物力,致使收集的证据质量不高,组卷不规范。因为这类案件质量不高,对公诉工作的开展造成了被动和困难,加大了办案难度,也在一定程度上影响了公诉案件的质量和公诉工作效率。2005年以来,我市检察机关直诉案件退回公安补充侦查732件,占直诉案件总数的30.06%。如李某某故意伤害案,卷内的大部分的言词证据系公安机关在本案发生后依照行政程序取得的材料的复印件,不得不退回公安机关依法重新收集固定。又如在朱某某、赵某某抢劫案中,公安机关搜集的证据,除部分刑事照相、现场示意图和抓获经过、户籍证明、结案报告、发还物品清单等书证为立案之后所调取外,其余均为公安机关立案前所调取。
2、公安机关将事实不清、证据不足不批捕的案件搞直诉,浪费了有限的司法资源。此类案件属于检察机关因证据不足不批准逮捕,公安机关撤回后在没有补充和没办法补充新证据的情况下抱着“试一试”的侥幸心理以直诉形式再移送公诉部门审查,而这类案件往往是一些边缘案件或者证据上有“硬伤”,无法补救。据统计,2005年以来我市检察机关受理审查起诉的2435件直诉案件中,有154件是因事实不清、证据不足检察院作出不批准逮捕的案件,占总数的6.32%。如姚某某强奸一案,犯罪嫌疑人姚某某于2005年3月的一天晚上和2005年4月的一天晚上 两次酒后潜入当时年仅12周岁受害人魏X的房间,强行与之发生性关系。2007年3月13日姚某某因涉嫌强奸罪被公安机关刑事拘留,并提请我院批准逮捕,但因为本案只有犯罪嫌疑人供述和被害人陈述(后被害人否认有被强奸的事实)并且时间和次数不吻合,存在许多无法合理排除和查证的矛盾,又距案发已经有两年多时间,无法收集其他证据,侦监部门未批捕,公安机关于2007年3月29日变更强制措施为监视居住,并于当年5月28日在没有其他证据的情况下,以直诉案件的形式移送公诉部门审查起诉,公诉部门受理后,讯问了犯罪嫌疑人、询问了受害人及其法定代理人,先后退回补充侦查2次,做了大量的工作,耗费了大量时间和精力,仍然无法查清案件事实,只能以证据不足建议公安撤回。
3、强制措施未落实,导致检察环节诉讼程序得不到保障。由于直诉案件多采取取保候审、监视居住的强制措施,而随着直诉案件的不断增多,作为执行机关的公安部门无暇顾及,所谓的强制措施形同虚设,没有起到保障诉讼顺利进行的作用。这主要体现在两个方面,一方面是告知犯罪嫌疑人诉讼权利、讯问犯罪嫌疑人。很多犯罪嫌疑人没有认识到及时到案配合诉讼活动的重要性,经常出现“推三阻四”、推延到案、多次通知不到案或者不遵守取保候审的规定的行为,而对于这些情形公诉部门又不可能全部予以逮捕,这涉及到批捕和审判等诸多因素的制约,最终导致诉讼效率提不高。另一方面,部分直诉案件的犯罪嫌疑人在取保候审期间外出(外逃),致使案件不得不退回公安机关,导致先前进行的诉讼准备活动无果而终;更有甚者,部分犯罪嫌疑人在公诉环节能够及时到案,积极配合公诉工作的开展并接受讯问,但当直诉案件移送法院时,被告人却不知去向,无法联系,给公诉工作造成被动。2005年以来,我市检察机关将直诉案件移送法院后,被告人难以通知到案的有29人。如被告人任某被取保候审后,在检察环节均能够及时到案,接受讯问配合公诉工作。但当该案移送法院后,任某及其家人却用各种理由推脱不到案,检察机关不得不决定将其逮捕,以确保诉讼。
4、直诉案件增多,不利于检察机关在批捕环节贯彻落实宽严相、济刑事司法政策。部分公安机关侦查人员在办案中“重打击、轻保护”的观念根深蒂固,只注重破案,而对当前的构建和谐社会的法治理念和相关刑事司法政策缺乏理解,再加上检察机关对直诉案件一般都不提前介入,导致移送审查起诉的部分轻微刑事案件在公诉环节才得以落实宽严相济刑事司法政策。据统计,2008年1-6月,我市三台县检察院受理的142件直诉案件中,仅涉枪案件就有30件,占直诉案件总数的21.13%,且涉枪犯罪嫌疑人年龄偏大,70周岁以上的有5人,最大的有74周岁,其中60周岁以上的共有17人,占到此类犯罪的56.67%,例如陈某某非法持有枪支一案,犯罪嫌疑人陈某某的哥哥去世后,陈某某的妻子在整理其遗物时发现一支木把短枪,认为是废品,将其扔于家中的废铁渣中,后经群众举报被民警在其家中查获,经鉴定该枪属枪支,后公安以直诉案件的形式移送公诉部门审查起诉,经我院审查认为:陈某某的行为情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪,建议公安撤回。
二、对策建议
1、严把“收案关”,促使公安机关规范办案,提高案件质量。公诉部门对于公安机关移送的案件,应当严格实行内勤统一收案登记制度,同时在收案环节时,应加大审查力度,特别是审查起诉意见书及案卷材料是否齐全;案卷装订是否符合要求,诉讼文书、技术性鉴定材料是否单独组卷;犯罪嫌疑人是否在案以及采取强制措施的情况。对于没有采取任何强制措施的犯罪嫌疑人要特别注意,要求公安机关采取具体措施保障诉讼活动的顺利进行。
2、加强检察机关批捕部门的侦查监督职能。对于因证据不足未逮捕,应当严格按照刑诉法的规定作出不批准逮捕的决定,说明不批准逮捕的理由,不能模棱两可,对需要补充侦查的,应当同时通知公安机关。而对于因现实原因无法补充侦查或者补充侦查没有实际意义的案件,批捕部门应该严格把关,直接向公安机关言明。防止公安机关因为批捕无望,便抱着“试试”的心理转为直诉。
3、进一步开展刑事和解、不起诉、社区矫正、繁简分流等工作,加强对直诉案件的疏导,促进社会和谐。公诉部门应按照高、省检关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的精神,根据案件具体情况,做到该严则严、当宽则宽、宽严适度,针对各种社会危害性和主观恶性都比较小的直诉案件,开展刑事和解与不起诉,对被不起诉人开展社区矫正,实现教育挽救的目的,从而做到多措并举,达到对直诉案件的疏导作用。积极推行案件繁简分流及轻微刑事案件快速办理制度,进一步推动公诉工作创新发展,结合直诉案件数量多、繁简不一、以简单案件居多等现状,积极探索工作机制建设,优化配置司法资源,提高诉讼效率和案件质量,及时有效地化解社会矛盾,实现办案法律效果和社会效果的有机统一。
三台县人民检察院 李昭
关于《共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见行政许可若干规定》的通知
国务院扶贫开发领导小组办公室 中央精神文明建设指导委员会办公室教育部 科技部 交通部 水利部 农业部 卫生部 国家广电总局 国家林业局
国务院扶贫开发领导小组办公室 中央精神文明建设指导委员会办公室教育部 科技部 交通部 水利部 农业部 卫生部 国家广电总局 国家林业局
关于《共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见行政许可若干规定》的通知
2005年8月4日
国开办发〔2005〕62号
为深入贯彻落实党的十六大、十六届三中、四中全会和全国扶贫开发工作会议精神,确保如期实现《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》(简称《纲要》)的目标和任务,国务院扶贫开发领导小组办公室、中央精神文明建设指导委员会办公室、教育部、科技部、交通部、水利部、农业部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家林业局等单位决定加强协调配合,紧紧围绕统筹城乡发展大局,共同促进“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”工作。
一、做好“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”工作意义重大
(一)“整村推进”是新阶段扶贫开发工作的一项重要举措
根据《纲要》确定的目标、任务,针对贫困人口主要集中在贫困村的分布特点,为稳定解决绝大多数贫困人口温饱问题,全国共确定了14.8万多个重点贫困村,采取了“整村推进”的战略措施,即以贫困村为单元,统一规划、综合建设、分批实施,极大地提高了扶贫开发工作的针对性和实效性。实践证明,“整村推进”有利于瞄准贫困人口,有利于扶贫资金进村入户、提高使用效益,有利于整合资源、集中力量办大事,有利于提高贫困人口综合素质和贫困村可持续发展能力。实施“整村推进”扶贫规划的村,贫困发生率明显下降,农民人均纯收入显著提高。
(二)“整村推进”是构建社会主义和谐社会的有效途径
胡锦涛总书记指出,扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务,也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。构建社会主义和谐社会的一个主要方面,就是要缓解和消除两级分化,实现人与人的和谐;保护和改善生态环境,实现人与自然的和谐;践行“三个代表”重要思想,实现人与社会的和谐。实施“整村推进”,正是践行“三个代表”重要思想,将扶贫开发的社会效益、经济效益和生态效益紧密结合起来,消除贫困和消除两极分化,建设社会主义和谐社会的一项具体措施和有效途径。因此,各地、各部门要充分认识“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”的重要性,进一步增强责任感和紧迫感,切实将这项工作摆在突出位置,抓紧抓实抓出成效。
二、发挥部门优势,形成合力共同促进“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”工作
各有关部门要紧密结合“整村推进”扶贫开发规划,立足行业特点,发挥部门优势,相互配合,形成合力,共同推进和谐文明新村建设。
(一)促进“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”是有关部门的共同责任
贫困地区发展需要自身的努力,同时也离不开党和政府以及社会各界的必要支持和帮助。扶贫济困,是中华民族的传统美德,更是全党全社会的责任和使命。自我国开展大规模扶贫开发工作以来,各有关部门在政策优惠、智力支持、定点帮扶等方面采取了很多措施,为贫困地区经济社会发展做出了重要贡献。当前,贫困村经济社会发展还不协调、不全面,为加快“整村推进”扶贫开发工作进程,促进贫困村经济社会全面、协调、持续发展,努力建设富裕、文明、和谐的新农村,各有关部门应从本行业的特点出发,提供更为积极、具体的支持。这是党和政府执政为民的必然要求,也是各有关部门落实科学发展观和统筹城乡发展战略的具体行动。
(二)明确“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”工作的目标
在2010年之前,“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”工作的总体目标是:全面完成全国14.8万多个贫困村扶贫规划的实施,稳定解决贫困人口温饱问题,促进贫困村经济社会全面和谐发展,夯实贫困村协调文明发展的基础,建立和完善贫困村可持续发展的长效机制,增强贫困村自我发展的能力,如期实现《纲要》确定的目标任务,为全面建设小康社会及构建社会主义和谐社会创造条件。
(三)把“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”工作纳入本部门和本行业的“十一五”规划
目前,国家正在编制国民经济和社会发展“十一五”规划,各部门也在编制本行业和本部门的“十一五”规划。有关部门要从战略和全局出发,将“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”工作纳入本部门和本行业发展的“十一五”规划 ,明确建设目标、任务、步骤和责任。
同时,扶贫部门要按照全国扶贫开发工作会议关于“认真抓好扶贫规划的审核和修订工作”的部署,根据新的形势、任务和要求,结合有关部门、行业的发展规划,修订完善扶贫开发规划,并将其纳入本地区“十一五”规划。扶贫开发规划应明确建设内容和标准,突出“整村推进”、贫困劳动力培训转移和产业化扶贫三项重点工作,确保贫困群众直接受益。
(四)发挥部门优势,支持贫困村各项事业和谐发展
有关部门要贯彻统筹城乡发展战略,把“整村推进扶贫开发构建和谐文明新村”工作列入本单位的工作计划,努力把行业发展的重心下移到农村尤其是贫困村。部门党委(党组)负责同志要建立“整村推进”扶贫开发联系点,定期研究联系点内的行业发展工作,抓好督促落实。要结合本部门、本单位的特点,充分发挥政策、信息、技术、管理、人才、资源等方面的优势,在贫困村实施有针对性的行业发展帮扶措施。
--精神文明建设部门要加强贫困村精神文明建设,努力将“西部开发助学工程”和“百县千乡宣传文化工程”惠及到更多的农村贫困人口。在贫困地区积极倡导生态文明村建设。
--教育部门要加大“两基”攻坚力度,建设一批寄宿制学校,满足重点县和贫困村“普九”需要。在592个国家扶贫开发工作重点县全面实施“两免一补”。大力开展贫困村劳动力转移培训和实用技术培训工作,积极扩大贫困村学生接受职业教育的规模。
--科技部门要进一步加大科技扶贫力度,增加科技扶贫投入,创新科技扶贫机制和手段,促进先进适用技术进村入户。“十一五”期间,在重点县和贫困村深入实施“星火富民科技工程”,支持重点县和贫困村的产业发展,加强科技扶贫能力建设。在贫困村广泛开展科技培训和科技普及,培养一批依靠科技脱贫致富的带头人,让贫困农户能够掌握1至2项先进适用技术。
--交通部门在“十一五”期间要重点支持中西部地区的乡村道路建设,优先将“整村推进”的贫困村列入建设范围。
--水利部门要支持贫困地区的农村饮水安全工程、水土保持工程和农田水利工程建设,加大工作力度,优先把项目安排到贫困村。
--农业部门要将符合条件的国家扶贫开发工作重点县和贫困村纳入农村沼气建设项目规划和退牧还草项目规划,加强在贫困地区的农业实用技术推广工作和劳动力转移培训工作。
--卫生部门要做好国家扶贫开发工作重点县的疾病控制体系、医疗救治体系和农村卫生服务体系建设工作;积极创造条件,把贫困村卫生室建设纳入规划;逐步把国家扶贫开发工作重点县纳入新型农村合作医疗试点范围;优先帮助贫困村培训乡村医生;加大力度开展对贫困村的巡回医疗工作,并加强对传染病和地方病的防治工作;协调相关部门,注意改善农村饮水、厕所等环境卫生条件。
--广播影视部门继续推进农村广播影视服务体系建设,继续实施广播电视村村通工程和电影“2131工程”,加大对贫困地区的广播影视基础设施建设的投入,加强农村尤其是贫困村广播电视覆盖和电影放映工作,将日常运行维护经费和电影节目供应经费纳入各级财政预算。因地制宜,采取多种技术手段,不断提高广播电视村村通水平和电影“2131工程”水平,逐步使农村特别是贫困村群众能收看到多套电视节目和多题材、多类别、高质量的电影节目。探索建立以县为中心、乡镇为基础、覆盖农户的农村广播影视服务体系,实现村村通、户户通、长期通。
--林业部门在天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、“三北”及长江流域等防护林体系建设工程、全国野生动植物保护及自然保护区建设工程等林业重点工程的实施过程中,要将符合条件的贫困地区尤其是贫困村作为建设的重点,通过工程的实施逐步改善工程区范围内贫困地区特别是贫困村的农业生产条件和农村环境,为提高农业综合生产能力提供必要的保障。
扶贫部门要积极配合支持上述部门在重点县和贫困村开展工作,凡是支持“整村推进”的部门项目和资金,扶贫资金可以按照村级规划的建设内容与其配合开展建设,重点在基础条件改善和产业建设上与相关部门协调行动、相互配套。
(五)支持和鼓励开展整合扶贫资源和支农资源的试点,探索良性运行机制
支持和鼓励在县级开展资源整合试点,在整合过程中完善管理和运行机制,促进贫困村内各行业和事业的发展。县级可以“整村推进”为平台,整合扶贫、各类支农、社会帮扶和群众自筹资源,按照统一规划、统筹安排、各负其责、渠道不乱、用途不变、互相配套、形成合力的原则,加大对贫困村扶持力度。各级扶贫部门要主动与有关部门沟通,尊重部门意见,考虑部门特点,积极配合有关部门参与“整村推进”工作,并提供必要的支持和帮助。
三、 加强领导和综合协调
(一)加强组织领导。各有关部门负责同志要亲自抓,逐级明确责任,层层落实任务。要根据“整村推进”扶贫开发规划,分类指导、因村制宜、因户制宜,逐村逐户地解决问题,落实帮扶措施,实现贫困村内的行业发展目标。
(二)加强协调配合。建立情况通报制度和协调机制,各部门在规划、确定和下达相关项目计划时,相互协商,相互通报,协同配合,在推进“整村推进”过程中促进行业发展。
(三)加强监督检查。有关部门要加强对贫困村经济社会发展状况的联合调查研究和督促检查。加强资金和项目管理,加大政策指导和监督检查力度。建立和完善动态监测和绩效考核机制,确保各项事业在贫困村内和谐发展、整体推进。