国有股流通的法律思考

胡银月


摘要：我国股市上所流通的股份为社会公众股，依据股份同股同权，同股同利的理论，国有股与公众股应该没有什么不同，但由于我国过去的计划经济导致了国有股的不流通。随着社会的发展及股份有限公司的完善，社会各界对国有股流通的呼声越来越大。国有股是不是需要流通，其流通有何利与弊，以及怎样进行流通等一系列问题随之出现。本文拟对上述问题进行简要的探讨与分析。
关键词：国有股，流通

一、国有股要不要流通
我国国有企业在股份制改造中，形成国家股、法人股、内部职工股、社会公众股。国有股
是国家股与国有法人股的总称。
由于计划经济体制的影响，人们担心国有股流通会造成股权私有化，动摇公有制的主体地位；担心国家对关键部门和重要行业丧失控制权，难以确保国家在国防、高技术、基础产业和某些支柱产业中的控股地位，因此国家对国有股的控制非常严格。其实国有股流通并不等于将国有股全线卖出，国家可以根据需要科学地确定在不同行业中的持股比例，将有些企业或行业的股份卖出，对另一些企业或行业不但不卖出，反而追加投资，增加持股比例。 国有股转让就短期和表面来看可能是国有资本所占领地的缩小和实物形态国有资产的减少，但从长远和根本上看，这种转让以及由此引发的国有资本结构重组将会减少低效和无效投资，淘汰劣质企业，从而大幅度提高国有经济的运行效率，加之转让所得货币资金的再投入，国有经济主导地位将得到巩固和提高。
由于国有股不流通，引发了一系列的弊端：
不利于构建、完善产权制度和治理结构。我国发展证券市场不但要解决国有企业的融资问题，更重要的是借助资本市场，改革国有企业的经营机制，进而构建和完善国有企业的产权制度和治理结构。 如果上市公司国有股比重过高，股权过于集中，则无法形成多元主体的制衡机制，国家作为企业最大股东，理所当然拥有管理层的选择权，这样上市公司管理层与一般国有企业管理层形成机制基本相同。由此，我国绝大多数上市公司的机制并未转变，仍沿袭原来国有企业的管理方式。这种上市公司不仅没有减少原有模式的行政管理成本，相反由于地方财政、上级主管部门、国有资产管理部门和政府间的利益关系更加纠缠不清，加大了协调成本。只有国有股比例降低，上市公司才有可能构建和完善产权制度和治理结构。
不利于国有资产的优化组合与社会资源的有效配置。国有股不能流通，实际上固化了大量的生产要素，使企业无法根据市场的变化、产业的兴衰和技术进步等，适时地进行资产重组和转移。资源只有在流动的条件下才能实现优化配置，因为资源的初始配置不可能是最优的。即便是最优的，由于科学技术的发展、管理水平的提高和需求结构的变化也会变得不合理。我国的产业结构是在建国以后按苏联模式建立起来的，大多数国有企业的资产和设备都在低效率运转，有的甚至长期闲置，这是资源的巨大浪费。因此，盘活存量资产、实现资源优化配置是我国经济增长从粗放型过渡到集约型的关键所在，而盘活存量离不开流动。
不利于证券市场的健康发展。首先，国有股不流通给有一定资金实力的机构投资者带来“狂炒”，“恶炒”小盘股的条件和空间，使证券市场的运行机制出现扭曲，加剧了股市的震荡和波动。 其次，按流通股价格计算出的上市公司总市值只是帐面价值，并不能真正代表该公司的市场价值，因此股票市场的价格信息出现失真，作为国民经济晴雨表的功能被弱化。 第三，在国有股所占比重大的情况下，上市公司董事会不重视中小股东的权益，投资者无法行使“用手投票”的权利。经理层只注重配股筹资，很少现金分红，红利相对于银行利息少得可怜，股民购买股票只为买卖差价。因此股票市场的微观基础具有较大的投机性。
综上种种，国有股流通是必要的。

二、国有股权流通转让的立法现状
尽管我国《公司法》第143条、148条规定，股东持有的股份可以依法转让，国家授权投资
的机构可以依法转让其持有的股份，也可以购买其他股东持有的股份，但是由于人们担心国有股权的流转会造成国有资产在流通环节中流失，因而《公司法》一方面承认国有股权可以流通转让，但是这种国有股权的流通转让的审批权限、管理办法，使用的是授权性的弹性条款。而目前我国相关立法对国有股权转让和流通均采取回避办法，致使国有股权之流通转让一直停留在法理容许的范围内。从我国现有立法上分析，国有股权流转受到严格管制的立法模式没有改变。《公司法》颁布之后，我国出台的有关国有股权流转的规定大部分为国家国有资产管理局与中国证券管理委员会两部门的规章，不仅效力低，而且都以限制为主。1994 年4月4日国家国有资产管理局发出的《关于在上市公司送配送股时维护国家股权益的紧急通知》，指出国有股配股权益采用协议方式转让，配股权之转让权停留于一级市场。1994年11月3日，国资局与国家体改委发布的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》第29条对国有股权的转让条件作了目的上、程序上的严格限制。《暂行办法》第29条规定，转让国家股权应以调整投资结构为主要目的；须遵从国家有关转让国家股的规定，由国家股持股单位提出申请，说明转让目的、转让收入的投向、转让数额、转让对象、转让方式和条件、转让定价、转让时间以及其他具体安排;且须报国有资产管理部门审批。其后国资局1994年12月1日发布的《关于对上市公司国家股配股及股权转让等有关问题的通知》指出：如转让上市公司国家股配股权或者以其他方式单方减少国家股份数量和比例，必须经过公司董事会拟定初步方案，国有资产管理部门审核。这实质是对国资局4月4日之通知的程序性充实，无实质内容的变化。1995年9月23日，国务院办公厅发出《转发国务院证券委员会关于暂停将上市公司国家股和法人股转让给外商的请示的通知》，对已经出现的少数上市公司转让国有股给外商的行为发布暂行禁令。1997年5月21日，国务院证券委、中国人民银行、国家经贸委《关于严禁国有企业和上市公司炒作股票的规定》的通知，禁止国有企业与上市公司炒作股票。1998年12月29日通过的《证券法》对于国有股转让未作具体规定，在股权流通转让方向也只有上市公司收购一节可以参考，而对于非上市公司只股权转让则因《证券法》本身的调整范围而不能企及。特别是《证券法》第76条规定“国有企业和国有资产控股的企业，不得炒作上市交易的股票”。对炒股行为的禁止，原旨在于制止国有投资者的证券投机行为，虽未禁止国有企业已持股为目的证券投资交易，但由于规范本身的不确定性，使其行为界限十分模糊，本身没有操作性。可以这样说，《证券法》本身对国有股权之转让无任何实质的、可行的独创性方案，表明我国立法对这一重要问题又一次采取回避的态度。 1999年9月中旬，中国证监会发出了《关于法人配售股票有关问题的通知》，规定国有企业、国有资产控股企业、上市公司所开立的账户，可用于配售股票，也可用于投资二级市场的股票，实则国有股权可以借助股票账户进入二级市场，国有股权进入二级市场有了明显松动，但是仍有诸多限制。从我国现行立法来看，国有股之流转尚无实践可行的操作规范和制度规则。

三、国有股流通对策
国有股流通应该法制化。第一，要制定全国性的统一立法。如前所述，已有法律、法规或是效力有限,或是过于原则、笼统、操作性差。比如，根据《公司法》的规定,股东转让其股份须在依法设立的证券交易所进行，但在禁止法人股和国家股在深沪两交易所上市交易的情况下，这条规定实际上是无法做到的。第二，协调现有立法与政策关于股权流通方面的矛盾。第三，协调不同法律效力层级的相关规定之间的矛盾。第四，尽早废除已经过时的法律，填补关于国有股流通方面的法律空白，以解决无法可依的情况。
国有股流通模式选择必须考虑以下因素。第一, 既要从股票的供给方面着手，即依据《证券法》规范股票的种类，也要从股票的投资者方面入手，即通过培育机构投资者的方式来实现其流通；既要从一级市场着手，也要从二级市场着手，视条件再设立一些区域性的证券交易所；既要依托现在的证券交易所来解决历史遗留问题，不拘泥于证券交易所。第二，要考虑我国资本市场的实际情况。我国资本市场还很不健全，国有股的流通方法必然要受制于该市场的发达程度。这些方法必须与资本市场的结构、资本量以及投资者的需求相适应。第三，考虑国有企业的组织形式。由于法律对于股份有限公司和有限责任公司及其他公司在股份流通方面有不同的规定，所以，其流通的程序和步骤也各异。
就当前我国的各种情况看，可以考虑让上市公司通过发行新股的办法，降低国有股的比例；将国有股向老股东配售；将国有股向上市公司管理层转让，而且要将这种机制与激励机制配套；将国有股向上市公司职工或集体转让，将其转为企业职工内部持股；建立一个国有资产流通转让的基金等方法。


山东省淄博市人民政府


淄博市火灾事故调查处理暂行规定

淄政发[1995]92号


　　第一章　总则

　　第二章　火灾事故调查

　　第三章　火灾事故处理

　　第四章　附则

　　第一章　总则

　　第一条　为加强火灾事故调查处理工作，根据《中华人民共和国消防条例》、《山东省消防管理办法》等有关法律。法规，结合我市实际，制定本规定。

　　第二条　本规定适用于我市行政区域内发生的火灾事故。

　　第三条　公安机关是消防监督工作的主管部门，公安消防监督机构具体负责火灾事故的调查处理工作。

　　第四条　火灾事故的调查处理工作应坚持实事求是、尊重科学的原则。

　　第二章　火灾事故调查

　　第五条　火灾发生后，起火单位及当地公安派出所应立即报告公安消防监督机构。

　　起火单位和个人应积极组织人员扑救人灾，保护火灾现场。

　　第六条　公安消防监督机构接到火灾报告后，应根据火灾情况，及时组织调查。

　　第七条　火灾事故调查的组织实施：

　　（一）一般火灾事故由区县公安消防监督机构组织有关部门调查、处理、统计、上报，当地公安派·出所配合。

　　（二）重大火灾事故由区县公安消防监督机构组织调查，当地检察院、劳动局、保险公司等有关单位参加。

　　（三）特大火灾事故由市公安消防监督机构组织调查，市检察院、市安办、市保险公司等单位参加。重大疑难技术问题或特大恶性火灾事故可聘请有关专家及上一级消防监督机构协助调查。

　　（四）纵火嫌疑案由当地公安机关刑侦部门立案侦察，消防监督机构配合。

　　（五）造成人员伤亡的，按有关规定处理。

　　第八条　公安消防监督机构火灾事故调查职责：

　　（一）按照火灾勘查程序进行火灾现场勘查，查明起火原因，填发火灾原因鉴定（认定）书。

　　（二）按照公安部、劳动部、国家统计局《火灾统计管理规定》，及时准确统计上报火灾损失（直接损失和间接损失）。

　　（三）确定事故责任者，填发火灾事故责任书，提出事故处理意见。

　　（四）填写火灾事故报告表，建立人灾档案。

　　第九条　公安消防监督机构火灾事故调查职权：

　　（一）公安消防监督机构有权向发生火灾事故的单位和有关人员调查了解情况，索取有关资料，做模拟实验等，任何单位和个人不得拒绝。

　　（二）公安消防监督机构有权对火灾现场采取重点保护或进行封闭。未经公安消防监督机构同意，任何单位和个人不得擅自清理火灾现场或挪动现场的物迹，不得以任何理由于预或阻挠调查处理工作。

　　（三）公安消防监督机构根据事故调查的综合情况，有权援出结论性意见。

　　第十条　火灾发“单位或当事人对公安消防监督机构的火灾原因鉴定（认定）和火灾事故责任认定不服的，可向当地主管公安机关或上一级公安消防监督机构申请重新鉴定（认定），当地主管公安机关或上一级公安消防监督机构的重新鉴定（认定）为最终鉴定（认定）。

　　第三章　火灾事故处理

　　第十一条　公安消防监督机构在查清火灾原因和确定责任后，应当写出专题调查报告，提出处理意见。

　　第十二条　对违反消防安全管理规定或对公安消防监督机构提出的火险隐患不按时整改、玩忽职守导致火灾事故发生构成犯罪的，依法追究责任人的刑事责任；尚未构成犯罪的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等有关法律、法规给予处罚，并处单位火灾直接损失10一20％的罚款；对火灾事故有关责任人视情节轻重按单位罚款数额的2一5％处以罚款；情节较轻的，由公安消防监督机构建议主管部门给予行政处分。（注焊葑驼ⅲ*1997）190号决定将第十二条修改为：

　　对违反消防安全管理规定或对公安消防监督机构提出的火险隐患不按时整改、玩忽职守导致火灾事故发生构成犯罪的，依法追究责任人的刑事责任；尚未构成犯罪的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等有关法律、法规给予处罚，并依照《山东省消防管理办法》予以罚款；情节较轻的，由公安消防监督机构建议主管部门给予行政处分。）

　　第十三条　有下列情形之一的，由公安机关对当事人给予警告并处100元以上200元以下罚款：

　　（一）火灾发生后，隐瞒不报、谎报或故意拖延报告的；

　　（二）隐瞒或虚报火灾损失的；

　　（三）未经公安消防监督机构同意，挪动现场物迹或擅自清理火灾现场的；

　　（四）干预、阻挠火灾事故调查的。

　　第十四条　投保单位发生火灾事故，索赔时必须持有公安消防监督机构出具的火灾事故证明，否则保险单位不予赔偿。因重大火险隐患经公安消防监督机构指出不加改正而造成的火灾事故或火灾发生后不及时报警、不积极组织扑救扩大火灾损失的，保险部门可全部或部分拒绝赔偿。

　　第十五条　公安机关实施处罚，应当开具财政部门统一制发的罚款收据，罚款全部上交同级财政。

　　第十六条　当事人对处罚决定不服的，可依据有关法律、法规申请复议，对复议决定仍不服的，依法提起诉讼。

　　第四章　附则

　　第十七条　火灾事故调查所需的技术鉴定、拍照、模拟实验、测试、聘请技术专家等费用，由发生火灾事故的单位支付。

　　第十八条　本规定由市公安局负责解释。

　　第十九条　本规定自公布之日起施行。