论受贿罪的客体

杨丰吉
（华东政法学院 上海 200042）


[内容摘要] 受贿罪客体历来是刑法理论和司法实践中一个非常有争议的问题。笔者通过对国内外各种受贿罪客体理论的分析，指出受贿罪的客体既不是复合客体也不是选择性客体，应具有单一性。受贿罪的客体是直接客体，而不是一般客体或同类客体。对受贿罪客体的比较合理的定位应是“国家工作人员职务活动的廉洁性”。
[关键词]　受贿罪客体　廉洁性　普适性

犯罪客体在犯罪构成中担当对行为的社会属性与价值判断的功能，犯罪构成的其它三个方面的构成要件最后都要落脚到犯罪客体上，由犯罪客体作出最后的价值判断。 [1]由此可见犯罪客体在犯罪构成中的地位与意义，受贿罪客体是该罪犯罪构成的必备要件之一，直接影响着该罪的正确定罪与量刑。然而理论界对受贿罪客体的具体内涵却观点不一，这导致了司法实务中对受贿罪罪与非罪及此罪与彼罪的认定上的混乱。因此非常有必要对受贿罪客体给出一个比较合理的定位。
一、受贿罪客体的理论聚讼
（一）国外关于受贿罪客体的理论
我国的犯罪构成理论是在50年代初从前苏联引进的，认为犯罪构成系犯罪的客体、犯罪的客观方面、犯罪的主体、犯罪的主观方面的统一体。该四要件说，对我国的刑法理论和实务界产生了巨大的影响，该说到目前为止仍是我国刑法理论界对于构成要件的通说。在国外，无论是大陆法系还是英美法系都没有关于“犯罪客体”的概念。在它们的理论中，与之最为类似的就是“保护法益”。
对于受贿罪的保护法益是什么，即受贿罪侵犯的是何种法益。在立法形式上一直存在着两种立场：起源于罗马法的立场是，受贿罪的保护法益是职务行为的不可收买性。根据这一立场，不论公务员所实施的这一行为是否正当合法，一旦他要求、约定或收受与职务有关的报酬，就构成受贿罪。起源于日耳曼法的立场是，受贿罪的保护法益是职务行为的纯洁性、公正性、不可侵犯性。根据这一立场，只有当公务员实施违法或不正当的职务，从而要求、约定或者收受不正当报酬时，才构成受贿罪。[2]无论是基于哪一种立场探讨受贿罪的保护法益，学者之间也是意见不一。例如在日本，受贿罪的保护法益就存在着以下四种观点：一是认为受贿行为侵犯的是公务员职务行为的不可收买性。二是认为受贿行为侵犯的是公务员职务行为的公正性。三是认为受贿行为同时侵犯了职务行为的不可收买性和公正性。四是认为受贿行为违背了公务员廉洁的义务。[3]很明显，第一种观点与起源于罗马法立场上的受贿罪的保护法益相同；第二种观点主要是站在起源于日耳曼法的受贿罪的保护法益立场之上；第三种观点则是把起源于罗马法和日耳曼法的受贿罪的保护法益的结合；第四种观点--------仅是第一种观点的同义反复而已（仅是将第三种观点中的两个方面结合成了一个），两者在本质上并没有实质的差别。
（二）国内关于受贿罪客体的理论
相对于国外关于受贿罪的保护法益的学说，我国关于受贿罪客体的理论表述则要复杂的多，主要有单一客体说、复杂客体说和选择性客体说。
〈1〉单一客体说。该说认为受贿罪客体仅涉及一个客体，即单一客体。关于单一客体为何种客体，理论界也存在不同的看法。第一种观点是国家机关正常活动说，认为受贿罪客体是国家机关的正常活动。该观点是我国刑法理论的传统观点。持这一观点的学者认为，国家赋予工作人员某种职权，是希望国家工作人员能够利用其职权实现国家的基本职能，而国家工作人员却将其作为权钱交易谋取私利的资本，严重侵犯了国家机关的正常管理活动。第二种观点是廉洁性说，认为受贿罪客体是职务行为的廉洁性，这里的廉洁性包括国家机关（或集体经济组织）及其工作人员的廉洁性。持这一观点的学者认为，它揭示了受贿罪的本质，体现了各种形式的公务受贿犯罪行为的本质，对此国外也有许多学者持相同的主张。[4]还有一种观点与此类似，认为受贿罪侵犯的客体是国家工作人员公务活动的廉洁性。[5]第四种观点是不可收买性说，认为受贿罪客体是国家工作人员职务行为的不可收买性。持此种观点的学者认为，所谓职务行为的廉洁性过于抽象，它包括职务行为的不可收买性和职务行为的公正性，认为受贿罪客体应仅指前者。
〈2〉复合客体说。该说认为受贿罪客体并不是单一的，而是具有复合性，即受贿行为侵犯了两个或两个以上的客体，这些客体都是受贿罪的客体。理论界关于该罪复合客体的学说主要有以下几种：第一种观点认为受贿罪的客体是国家机关正常的管理活动和社会主义经济的正常活动。（公务）受贿罪是以谋取经济利益为目的，往往与其它经济犯罪交织在一起，干扰并破坏了以经济建设为中心的国家机关正常的管理活动，并阻碍了经济的发展，甚至使经济活动偏离了社会主义的方向，因此也就侵犯了社会主义经济的正常活动。[6]第二种观点认为受贿罪的客体是国家机关的正常管理活动和公私财产所有权或社会主义经济的管理秩序。（公务）受贿罪不仅侵犯了国家机关的正常管理活动，而且作为财产性犯罪的一种，它还严重侵犯了公私财产所有权，这也被众多（公务）受贿罪所证实。[7]第三种观点认为受贿罪的客体是国家机关正常管理活动和公务人员职务行为的廉洁性。持这一观点学者认为，“利用职权，索取或收受贿赂，是对为政清廉的否定，是对职务行为的玷污，是与廉政背道而驰的腐败行为。这种对职务行为廉洁性的侵犯是（公务）受贿罪的本质特征之一。”“国家工作人员利用职务去索取或收受贿赂，就必然使其职务行为受到腐蚀，使职务行为偏离法制的要求，使国家机关的正常管理活动及其良好声誉受到侵犯。”[8]第四种观点认为受贿罪的客体应该是国家工作人员职务行为的廉洁性及公私财产所有权。如有学者就认为，（公务）受贿罪不仅侵犯了职务行为的不可收买性，而且也侵犯了职务活动的公正性。“综上，（公务）受贿罪的犯罪客体主要是侵犯了国家工作人员职务活动的廉洁性，同时，由于财物的所有人是为谋取某种利益才被迫或者主动交出财物，并非完全自愿，因此，（公务）受贿罪也侵犯了公私财产所有权。”[9]
〈3〉选择性客体。认为受贿罪的客体是一种综合性客体，不能明确地说受贿罪的客体是单一客体还是复合客体，受贿罪的客体应依具体的受贿行为而定，即具体受贿行为侵犯了何种客体，则受贿罪客体就是什么。例如，在“受贿枉法”中，受贿罪的客体是国家工作人员职务行为的不可收买性和公正性，而在“受贿不枉法”中受贿罪的客体是国家工作人员职务行为的不可收买性，而公正性则并没有受到侵犯。持这一观点的学者较少。
二、关键术语的区分
在探讨比较合理的受贿罪客体之前，我们认为有必要对以下几组关键术语进行一下区分。
（一）一般客体、同类客体和直接客体
刑法学理论按照犯罪行为侵犯社会关系的范围大小的不同，把犯罪客体划分为三种基本类型：一般客体、同类客体和直接客体。
〈1〉三种客体的区别。任何一个具体的犯罪行为都会同时侵犯三种基本客体，但三种客体在刑法理论中的地位和作用又是不同的。①侵犯行为的来源不同。一般客体，又称为共同客体，是一切犯罪行为共同侵犯的客体。侵犯来源于所有的犯罪行为。同类客体是某一类犯罪所共同侵犯的客体，侵犯行为来源于特定的某一类犯罪行为。直接客体是某一种犯罪所直接侵犯的客体，侵犯行为来源于具体的某一种犯罪行为。②社会关系的范围不同。一般客体是刑法所保护的社会关系的整体，而不是某些具体犯罪侵犯的社会关系的某一部分。同类客体是某一类犯罪所共同侵犯的，而为刑法所保护的社会关系的某一个部分或者某一个方面。我们知道，刑法所保护的社会关系的范围是非常广泛的，各种具体犯罪行为所侵犯的社会关系的性质也不尽相同，不过有些犯罪侵犯的客体内容又有某些相同之处，所以人们就可以根据某些客体内容的共同性，将犯罪客体归纳为若干大类，从而形成不同的犯罪同类客体类别。直接客体是某一特定犯罪所直接侵犯的某种具体的社会关系，现实社会中的犯罪都是具体的，具体的一种犯罪行为不可能使刑法所保护的社会关系的各个方面都遭到同样的侵害，而只可能侵害作为整体的社会关系的一个部分或者有限的几个部分。这些被侵犯的具体的社会关系，就是我们这里所称的犯罪的直接客体。③功能不同。犯罪一般客体反映着犯罪行为的共同本质，是犯罪严重社会危害性的集中表现。犯罪一般客体是否存在，是罪与非罪区分的原则界限。同类客体的存在有助于科学地区分犯罪的性质及其危害程度，准确地定罪量刑。犯罪直接客体能够最直接地揭示某一具体犯罪行为的性质和特征。
〈2〉三种客体的联系。同类客体是直接客体的抽象，一般客体是同类客体的再抽象，一般客体、同类客体和直接客体之间是一种抽象与具体、整体与局部的关系，三者之间是不可截然分开的。任何一种犯罪中都有三者的存在；三者是有机的整体。
（二）单一客体和复合客体
这是根据犯罪侵犯的直接客体的不同数量所进行的一种分类。单一客体又称简单客体，是指一种犯罪行为仅仅侵犯一种社会关系，即只有一个直接客体，具有单一性、普适性。复合客体，又称复杂客体，是指一种犯罪行为同时侵犯两种或两种以上具体的社会关系，即有多个直接客体，具有复合性、同时性和普适性的特征。复合性要求犯罪行为所侵犯的社会关系必须是两种或两种以上。同时性要求复合社会关系在受到侵犯时必须是同时的，不能存在时间上的先后次序。普适性要求该犯罪的每一种具体行为都同时侵犯了两种或两种以上的社会关系，复合客体对该犯罪的每一种具体行为都具有普遍适用性，不存在例外的情况。
（三）主要客体和次要客体
该种分类是在多个客体存在的情况下，由于涉及到犯罪行为的立法归类，因此而进行的划分。“主要”与“次要”的划分标准，是看被侵犯的该种具体社会关系为刑法保护的重要性程度和遭受犯罪侵害的程度。程度较高的为主要客体，反之为次要客体。由于事物的性质是由矛盾的主要方面决定的，因此在通常情况下，人们是按照犯罪所侵犯的主要的直接客体性质，去进行犯罪的立法归类的。
三、受贿罪客体的探讨
（一）各种受贿罪客体观点的评说
由上可知，关于受贿罪客体的观点可谓众说纷纭，莫衷一是。但哪一种观点更加合理呢？先让我们来分析一下各种观点中的分歧点：
〈1〉“国家机关的正常活动”和“国家机关的正常管理活动”。无论在单一客体说还是在复合客体说，都有一些学者把“国家机关的正常活动”或“国家机关的正常管理活动”作为受贿罪的客体，前者是理论界传统的观点，后者是近年来有些学者提出的。其实，“国家机关的正常活动”主要是管理活动，它与“国家机关的正常管理活动”的观点并没有实质上的差别。所以在此我们将其视作同一观点，即“国家机关的正常管理活动”。我们认为，将“国家机关的正常管理活动”作为受贿罪的客体，主要存在以下两种缺陷：①不具有直接性，也就是说“国家机关的正常管理活动”并不是受贿罪的直接客体。在此我们必须明确一个问题，即受贿罪的客体是直接客体还是同类客体。根据前述的有关直接客体和同类客体的理论，直接客体是某一种犯罪行为所侵犯的具体的社会关系，而同类客体则是对直接客体的抽象。所以当我们研究受贿这一种具体的犯罪行为时，很明显它侵犯的客体应是某种具体的社会关系，而不应是这类社会关系的抽象——同类客体。某些受贿行为侵犯了“国家机关的正常管理活动”是不争的事实，但其它犯罪，例如刑讯逼供罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等也同样侵犯了国家机关的正常管理活动。所以，“国家机关的正常管理活动”应是该类犯罪的共同客体，而不是受贿罪的直接客体。②不具有普适性。即若“国家机关的正常管理活动”是受贿罪的客体，那么所有的公务受贿行为都必定对这一客体造成了侵害而不能存在任何的例外。事实上，这种例外情形是存在的，有些公务受贿行为并没有侵害“国家机关的正常管理活动”。例如，在受贿后尚未为他人谋利益的行为中，国家工作人员虽索取或收受贿赂的，但并没有影响到“国家机关的正常管理活动”。若将“国家机关的正常管理活动”作为受贿罪的客体，就无法将这些情形包容进去，势必会纵容犯罪。所以“国家机关的正常管理活动”也不符合受贿罪客体具有普适性的要求。
正是由于79刑法把受贿罪规定在渎职罪中，所以在刑法未作修改前，许多学者未区分受贿罪客体与渎职罪客体的异同，而把渎职罪的客体即国家机关的正常管理活动直接作为了受贿罪的客体。我们认为受贿罪与渎职罪之间不存在竞合问题。 我们主张新客观要件说，该说认为受贿罪所规定的“为他人谋取利益”并非指受贿人实际为他人谋取的行为或结果，而是指受贿人的一种许诺，一旦受贿人索取或收受他人财物，同时许诺为他人谋取利益，即以满足受贿罪的客观要件，构成受贿罪。[10]可见，受贿罪中“为他人谋取利益”的要件不能涵盖渎职行为，两罪是彼此独立。所以，97刑法将受贿罪及其他贿赂性犯罪从渎职罪一章中抽出，与从侵犯财产罪一章中抽出的贪污类犯罪合并一起，设专章予以规定。
综上所述，将“国家机关的正常活动”或“国家机关的正常管理活动”作为受贿罪的客体或其中之一都是不科学的。
　 〈2〉关于“公私财产所有权”和“社会主义经济的管理秩序”。在现有的受贿罪客体理论中，还未有学者将“公私财产所有权”单独作为受贿罪的客体，而只是把它作为该罪复合客体中的一种。但“公私财产所有权”能否在受贿罪的客体中占有一席之地呢？我们认为受贿罪的客体不应包括公私财产所有权。行贿与受贿属于对合犯，没有行贿行为，就没有受贿行为的产生，行贿人是自愿交付财物或提供非财产性利益的（当然索贿情况除外）,用以收买他人利用其职务为自己谋取非法利益。可见受贿人根本没有侵犯公私财产所有权的故意内容，更遑论破坏财产所有权关系。另外，在现实中以非财产性利益作为受贿对象的现象屡见不鲜，例如为大众传媒所关注的性贿赂。从立法趋势上看，将这类犯罪对象纳入受贿罪的对象中已势在必行，在这种情形下的将“公私财产的所有权”作为受贿罪的客体，势必会对将来该受贿罪的定罪量刑带来混乱，也是缺乏前瞻性的表现。至于社会主义经济管理秩序是否是受贿罪的客体主要取决于我们是否认定受贿罪为经济犯罪。1982年3月8日全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》公布以后，由于该《决定》规定（公务）受贿罪比照刑法第155条贪污罪论处，并将（公务）受贿罪作为一种经济犯罪，所以刑法学界肯定说认为，（公务）受贿罪的社会危害性，更主要、更直接地表现在它对社会主义经济发展的侵害上。我们认为，只有发生在经济交往过程中，违反国家规定，收受各种名义的手续费，归个人所有的这部分受贿罪才具有经济犯罪的性质，该《决定》对经济交往中的受贿罪作了明文规定，实际上这部分属于经济受贿罪，经济受贿罪的直接客体是双重的，即侵犯了国家工作人员职务行为的廉洁性，又侵犯了公私财产的所有权。但经济受贿罪不同一般受贿罪，一般受贿罪的直接客体只能是国家工作人员职务行为的廉洁性
〈3〉关于“廉洁性”和“不可收买性”。如前所述，有些学者认为“廉洁性”过于抽象，可分为“不可收买性”和“公正性”，而将受贿罪的客体归之于“不可收买性”。我们认为这一观点是不充分的。国家授予国家工作人员以职权，国家工作人员就承担了廉洁奉公的义务，如果国家工作人员把它当作权钱交易的砝码，就侵犯了“国家工作人员职务行为的不可收买性”。但同样应当看到这种受贿行为也侵犯了“国家工作人员职务行为的公正性”。因为国家工作人员的这种身份就蕴含了其职责上、纪律上应具有的“公正性”的内容。因此无论基于什么样的理由和目的，只要国家工作人员利用职务上的便利为受贿行为非法获取其不应得之财物，就必然会侵犯“公正性”的内容。为他人谋取不正当利益时，公正性受到了侵犯自不待言，现在理论界只是对“贪赃不枉法”时“公正性”是否受到了侵犯观点不一。我们认为在这种情况下，“公正性”同样遭到了侵犯。“当为他人谋取正当利益时，即所谓的贪赃不枉法，实际上也是用公正性在做交易，因为如果没有‘贪赃’，那么对方的正当利益就不可能实现，同样侵犯了国家工作人员职务行为的公正性。”[11]所以，将“廉洁性”分解成“不可收买性”和“公正性”是没有实际意义的。且在国外，源起于罗马法的“不可收买性”和日耳曼法的“公正性”在分离了多年之后正在走向融合，我们现在再对其进行区分，也是与世界潮流相违背。“国外有两种不同的见解，……不约而同地把受贿罪的性质与职务联系起来。因此受贿罪的性质应从职务入手来揭示，国家工作人员职务行为的廉洁性理所当然应当成为受贿罪的客体。”[12]
〈4〉单一客体、复合客体和选择性客体。受贿罪的客体到底是单一客体、复合客体还是选择性客体，至今仍没有一个定论或者通说。在这三者之间，选择性客体理论的缺陷是最明显的。选择性客体理论认为受贿罪客体时而单一、时而复合，不具有固定性，应视具体情况而定。这种理论很明显与客体的一般理论相违背，受贿罪的直接客体应具有普适性，放之各种公务受贿行为而皆准，不能因时因地而变。就复合客体而言，复合客体应具有三性，即复合性、同时性和普适性。在受贿罪的直接客体中能够符合这三性要求的也就只有“不可收买性”和“公正性”。而这两个客体又是“廉洁性”这一客体的分解，能被“廉洁性”一个客体所包容。如前论述再对其分解而认为是复合客体实无意义。在现有的复合客体理论中，都混淆了犯罪客体和犯罪后果的概念。犯罪后果是犯罪人实施犯罪行为产生的危害社会的后果，但犯罪后果所表明的社会关系的破坏，并不一定就是某一具体犯罪行为的直接客体。例如，受贿罪中的“国家机关的正常管理活动”、“公私财产所有权”等，它们都可能被受贿行为所侵害，但它们在受贿罪的定罪量刑中起不到任何决定性的作用，并不能反映受公务贿罪这一特殊行为的特性。所以我们主张，受贿罪客体为单一客体。
（二）受贿罪客体的合理定位
综上所述，受贿罪的客体既不是复合客体也不是选择性客体，应具有单一性。受贿罪的客体是直接客体，而不是一般客体或同类客体。受贿罪的客体必须能够反映该罪的特征。所以受贿罪的客体比较合理的表述是“国家工作人员职务活动的廉洁性”。首先，这一客体揭示受贿罪的本质。国家工作人员通过国家的授权而代表国家行使管理国家和社会公共事务的职能，是人民的公仆。为政清廉，始终保持其职务行为的廉洁性，是对国家工作人员履行职务的基本要求。当国家工作人员利用手中的职权为谋利而进行交换时，这种权钱交易行为就构成了对廉洁性的侵犯，这也是受贿罪的本质。其次，它能够体现所有的公务受贿行为的本质。一些比较特殊的受贿行为，例如受贿不枉法、受贿后还没有为他人谋取利益、性贿赂行为等都可包容在内。最后，这一定位也符合了国际上关于受贿罪保护法益的发展潮流，即起源于罗马法的“不可收买性”和日耳曼法的“公正性”的融合。


参考资料：
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[2]张明楷.外国刑法纲要[M]. 北京:清华大学出版社, 1999.776
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[6]张穹.中国经济犯罪罪刑论[M]. 北京:大地出版社, 1989. 485—486
[7]刘白笔、刘用生.经济刑法学[M]. 北京:群众出版社, 1989. 504
上海市政府


上海市人民政府关于修改《上海市人民政府规章制定程序规定》的决定
上海市政府



市人民政府决定对《上海市人民政府规章制定程序规定》作如下修改：
一、第四条修改为：
市政府依据法律、法规的规定，结合本市实际制定的规章，称“实施细则”、“实施办法”或“规定”、“办法”。
市政府在法律规定的权限内根据实际需要自行制定的规章，称“规定”、“办法”或“暂行规定”、“暂行办法”。
二、第十一条第四款修改为：
起草小组和联合起草小组应组织有关的专家参与起草工作。
三、第十七条第一款第（六）项修改为：
参与起草工作的专家对规章草案的意见。
四、第二十一条修改为：
规章草案经市政府法制办审查后，报市政府审批。
市政府审批规章，应经市政府常务会议或全体会议讨论决定。
经市政府常务会议或全体会议通过的规章，由市长签发；经市政府常务会议通过的规章也可以由市长授权的副市长签发。
本决定自发布之日起施行。
《上海市人民政府规章制定程序规定》根据本决定作相应修正，重新发布。

上海市人民政府规章制定程序规定

（1994年1月22日上海市人民政府发布根据1995年5月20日《上海市人民政府关于修改＜上海市人民政府规章制定程序规定＞的决定》修正并重新发布）

第一章 总 则
第一条 （制定本规定的目的和依据）
为了规范市政府规章的制定程序，提高规章质量和规章制定的效率，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律、法规的规定，结合本市的实际情况，制定本规定。
第二条 （制定规章的权限和主管部门）
上海市人民政府（以下简称市政府）依据法定权限，按照本规定的程序，制定在本市范围内适用的、具有法定效力的规章。
上海市人民政府法制办公室（以下简称市政府法制办）是本市规章制定工作的主管部门，负责编制制定规章的规划和计划，审查规章草案以及规章制定过程中的组织、协调、管理工作。
各区、县人民政府和市政府各委、办、局的法制工作部门应按分工，做好规章草案的组织起草、核稿和征求意见等工作。
第三条 （制定规章的原则和范围）
制定规章应坚持社会主义法制的统一，坚持与改革决策相结合，坚持从本市的实际出发，坚持民主性、科学性。
市政府制定规章的范围是：
（一）依据法律和法规的规定，由市政府制定的规章；
（二）上海市人民代表大会及其常务委员会认为应由市政府制定的规章；
（三）市政府在法律规定的权限内根据实际需要制定的规章。
第四条 （规章的名称）
市政府依据法律、法规的规定，结合本市实际制定的规章，称“实施细则”、“实施办法”或“规定”、“办法”。
市政府在法律规定的权限内根据实际需要自行制定的规章，称“规定”、“办法”或“暂行规定”、“暂行办法”。

第二章 制定规章的倡议和建议
第五条 （制定规章的倡议）
本市和外省市的组织和个人以及港、澳、台同胞和国外人士，可以提出制定规章的倡议。
制定规章的倡议，应以书面形式向区、县人民政府或市政府有关委、办、局提出。
收到制订规章倡议的机关，应由其法制工作部门进行综合整理，分别移送有关主管部门，由有关主管部门研究是否采纳并答复倡议人。
第六条 （制定规章的建议）
本市各政党、人民团体的市级机关，区、县人民政府和市政府委、办、局，可以向市政府提出制定规章的建议。
制定规章的建议应包括规章的名称、主要内容和制定的目的、依据，并以书面形式报送市政府法制办。
市政府法制办应对制定规章的建议组织研究。对可行的建议，应在制定规章的规划和计划中采纳。

第三章 制定规章的规划和计划
第七条 （规划和计划草案的提出）
市政府有关委、办、局应根据本部门的需要，在调查研究、科学论证的基础上，提出制定规章的规划和计划草案。
第八条 （规划和计划草案的主要内容）
制定规章的规划草案应包括预期目标、项目名称、实施方案等内容。规划的适用时间一般为二至五年。
每年度的规章制定工作应编制计划草案。计划草案应根据市政府的年度工作部署，分阶段、有重点地施行。计划草案应包括年度内应制定、修改、废止的规章名称，制定、修改、废止的理由和依据，起草部门以及起草和上报期限等内容。
第九条 （规划、计划草案的编制和审批）
市政府法制办应在各部门提出的规划和计划草案的基础上，组织有关部门和专家进行论证，综合平衡，统筹安排，编制全市的规划和计划草案，上报市政府批准后组织实施。
第十条 （规划和计划的调整）
经批准的规划，实施部门应对每年的执行情况进行检查。需调整规划的，应按制定规划的程序报批。
经批准的计划，在执行中需要调整的，一般应由实施部门提出书面报告，经市政府法制办审查后，上报市政府批准；市政府法制办也可以根据实际需要，向市政府提出调整计划的报告。

第四章 规章的起草
第十一条 （起草部门和起草小组）
规章的起草由计划中确定的部门承担。起草部门应成立起草小组，确定一名领导主管起草工作。
规章的内容涉及不同部门管理职能的，应成立联合起草小组。联合起草小组一般应由计划中确定的主办部门组织。
必要时可由市政府法制办组织起草。
起草小组和联合起草小组应组织有关的专家参与起草工作。
第十二条 （规章的体例和文字要求）
规章以条文形式表述，每条可分为款、项、目。必要时，规章可分章或章、节。各个条、款、项、目均应另起行。条应冠以“第一条、第二条、第三条”等，款不冠数字，项应冠以“（一）、（二）、（三）”等，目应冠以“1、2、3”等。
规章应结构严谨，条理清楚，用语准确，文字简明。
第十三条 （规章的内容）
规章的内容应包括：
（一）制定目的、制定依据、适用范围和主管机关；
（二）权利、义务等具体规范；
（三）法律责任、施行日期；
（四）其他需要规定的内容。
起草的规章需要废止现行规章的，应在规章草案中写明。
第十四条 （征询意见）
规章草案拟订后，起草部门应广泛征询各方面的意见。
被征询意见的部门应在规定的时间内提出意见，经部门领导同意并加盖公章后回复起草部门。逾期不回复的视作无意见。
第十五条 （协调责任的划分）
对规章草案有分歧意见的，按下列分工进行协调：
（一）起草部门下属单位的分歧意见，由起草部门协调；
（二）同一系统内的分歧意见，由主管部门协调；
（三）跨系统的分歧意见，由有关委、办协调。
经前款所列部门协调后仍不一致的，由起草部门报市政府法制办协调；意见仍未取得一致的，由市政府法制办报市政府领导协调或裁决。
第十六条 （重大事项的事先请示）
规章草案中涉及重大改革或重大行政措施的，起草部门应与有关部门协商提出方案，事先向市政府专题请示，经批准后再写入规章草案。
第十七条 （规章草案的报送）
规章草案由起草部门报送市政府法制办。报送的文件应包括：
（一）报请审核规章草案的函；
（二）规章草案；
（三）起草说明（包括起草背景、依据、主要内容和可行性分析，以及主要分歧意见的协调情况）；
（四）拟订规章所依据的法律、法规目录；
（五）征求各方面意见的情况和材料；
（六）参与起草工作的专家对规章草案的意见；
（七）需要报送的其他材料。
报请审核规章草案的函，应经起草部门的主要领导审签并加盖公章；联合起草的规章草案的报告，应经有关部门的主要领导会签并加盖公章。
规章草案和起草说明应一式二十份。

第五章 规章草案的审查
第十八条 （审查工作机构和审查内容）
规章草案由市政府法制办负责审查，审查的主要内容是：
（一）是否与法律、法规相抵触；
（二）是否符合本市改革和发展等的实际需要；
（三）结构、条文和法律用语是否准确；
（四）征询意见是否全面，重大分歧意见是否协调一致。
第十九条 （对不符合要求的规章草案的处理）
经审查，对不符合本规定第四章有关要求的规章草案，作如下处理：
（一）征询意见不够全面的，补充征询意见；
（二）重大分歧意见尚未协调解决的，依据本规定第十五条的规定办理；
（三）论证不充分的，委托市政府立法专家咨询委员会或有关专家、部门进行补充论证；
（四）对严重不符合本规定第四章有关要求的规章草案，作退文处理。
第二十条 （对符合要求的规章草案的处理）
经审查，对符合本规定要求的规章草案，由市政府法制办移送各有关部门会签。有关部门应在收到规章草案的两周内提出意见，由其主管领导签署意见并加盖公章后，退回市政府法制办；逾期不退回的，视作无意见。
各有关部门会签后，由市政府法制办提出对规章草案的审查报告，一并报市政府审批。

第六章 规章的审批和发布
第二十一条 （规章的审批、签发）
规章草案经市政府法制办审查后，报市政府审批。
市政府审批规章，应经市政府常务会议或全体会议讨论决定。
经市政府常务会议或全体会议通过的规章，由市长签发；经市政府常务会议通过的规章也可以由市长授权的副市长签发。
第二十二条 （规章的发布）
规章以市政府令的形式发布，也可以通知等其他形式发布。
第二十三条 （规章的公布）
规章发布后，由市政府指定的报刊公布，并张贴于本市的政府公告栏内。必要时，也可以召开新闻发布会公布。
第二十四条 （规章的备案）
规章发布后，应报国务院和市人民代表大会常务委员会备案。
第二十五条 （规章的汇集出版）
规章汇编或选编的编辑出版，以及规章外文正式译本的定稿，由市政府法制办审定或组织审定。

第七章 规章的解释、修改和废止
第二十六条 （规章的解释）
规章条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由市政府法制办提出解释意见，经市政府批准后发布。
属于规章的具体应用问题，由该规章中确定的主管部门按照其职责范围进行解释，并报市政府法制办备案。有关行政部门认为解释有歧义的，可要求市政府法制办作出解释。
第二十七条 （规章的修改、废止）
规章的修改或废止，应参照规章制定程序办理。

第八章 附 则
第二十八条 （地方性法规草案的起草）
由市政府负责的地方性法规草案的起草以及地方性法规修改、废止建议的提出，参照本规定办理。
第二十九条 （规范性文件的备案）
各区、县人民政府和市政府各委、办、局根据市政府规章所制定的规范性文件，应在发布后的一个月内报市政府备案。
第三十条 （本规定具体应用问题的解释机关）
本规定的具体应用问题由市政府法制办负责解释。
第三十一条 （本规定的施行日期和废止的规章名称）
本规定自一九九四年四月一日起施行。一九八七年三月二日市政府发布、同年十月十二日修正的《上海市人民政府规章制定程序的暂行规定》同时废止。




1995年5月20日