论我国公益诉讼的构建与发展

江西省奉新县人民法院 蔡 武


[摘要]近年来，我国公益诉讼官司不断，一方面反映我国法治进不断加快、国家立法体制日渐完善，在保护公民权益方面走上了更加民主与公正的道路；另一方面反映我国公民法律意识的加强维权思想提高。随着构建和谐社会的进程的加快，公益诉讼在维护社会利益平平衡、解决社会纠纷上日趋重要，现就公益诉讼的源起、发展、理论依据及我国公益诉讼的构建与发展作一论述。
[关键词] 公益诉讼 西方公益诉讼制度 利益平衡 我国公益诉讼的构建

一、公益诉讼的起源
公益诉讼起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的。
1、英美法系的公益诉讼
在美国，这类诉讼被称为公共诉讼，由政府机构或者私人原告像普通私人诉讼那样在普通法院提起，寻求追索金钱作为民事惩罚，或寻求一项禁令，命令被告停止继续违反所应适用的规章。此类诉讼中的原告俗语称作“私人总检察官”，意指私方当事人像政府检察官那样采取行动。
美国公益诉讼的范围非常宽泛，从 1863 年的《反欺骗政府法》到后来的《谢尔曼反托拉斯法案》、《克莱顿法》以及环境保护法，均规定政府机关或者个人可以提起特定民事诉讼。美国法律制度体系还专门规定有环境公益诉讼，也亦称公民诉讼，它最早出现在 1970 年的《清洁空气法》中，其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公共诉讼的条款。
在英国，检察长在民事诉讼中代表政府起诉或应诉，私人或者私人组织只有在取得检察长同意后才可提起下列诉讼：限制干扰公共权利，迫使被告遵守公共义务。地方政府机关不必得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式，能以自己的名义提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼。
2大陆法系的公益诉讼
检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国。 1806 年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度，这一规定为其它国家所效仿。法国现行民事诉讼法第 423 条规定，除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。
二、设立公益诉讼制度的法理基础
1、 公民享有诉讼权理论
自然法观念发展到现代意义上的诉讼权，公民享有诉讼权已是普遍的事实。现代意义上的诉讼权则是随着人权观念的现代化不断发展的。现代意义上的诉讼权无可否认是人权的一部分，在一定程度上更是对人权的一种法律制度上的保障，因此其在程序上着重强调公民自权利受到侵害时起享有起诉的权利，相应而言，法院有依照法定程序进行审判的义务。
2、诉的利益扩大化理论
随着社会的发展，人们物质文化资源的日益丰富，公民个人的权利、利益范围在日渐膨胀，诉的利益扩大化趋势也随之扩张。目前，对诉的利益的衡量已不能简单地从消极面来衡量，而应扩大到从消极、积极的正反两方面综合考量。设立公益诉讼是诉的利益扩大化的必然，也是扩大利用诉讼手段解决纠纷范围的必然。
3、人民主权原则
公益诉讼是社会主义人民民主在诉讼领域内的具体体现。按照我国宪法第2条之规定，人民依照法律规定，可以通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。建立公益诉讼制度，承认和确立公民对公共事务的诉讼权利，是人民主权原则这一宪法或法治原则在诉讼领域的具体体现。可以说，我国现行制度中，人民参与公共事务、进行执法监督最大的缺陷就是缺乏司法救济制度作保障。因此，建立公益诉讼制度，使之与现有的私益诉讼相伴而存在，不仅是对司法制度的完善和司法权力规范化操作的促进，更是对人民主权原则和社会公正的维护，能更好地促进我们的社会朝着良性的方向发展。
三、设立公益诉讼制度的现实依据
公益诉讼在我国的设立不仅存有诉讼理论依据，更是防范和化解公益性纠纷、完善和健全纠纷解决机制，我国社会迈向和谐与公正的需要。
1、经济现实依据，保护国家和社会公共利益的需要
具体来说，公益性违法事件主要表现在以下几个方面：其一，国有资产流失案件急剧增加。国有资产是国家得以存在，国家机器得以运转的物质基础。尤其是在公有制占主体地位的社会主义中国，国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。但是改革开放以来，处于转轨中的中国一直面临着一个严酷和令人困惑的现实就是国有资产的流失。国有资产流失的主要渠道有两条，一是现有的国有资产被侵吞、毁损或灭失；二是国家的预期收入遭到侵蚀，应收入国库的资产无法正常收回，而流入个人口袋或单位的“小金库”。严重损害了国家利益和扰乱了社会公共秩序。其二，扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式。市场主体对利益追求的内在冲动往往难以遏制。因此违法经营，违背公认的商业道德，不遵守竞争规则，侵犯其他经营者、消费者合法权益的事件，在凡是实行市场经济国家都是屡见不鲜，主要有以下表现形式：生产、销售假冒伪劣产品，虚假统计资料，乱集资、乱贷款，不执行国家计划价格，乱涨价，欺诈牟取暴利等。已经成为社会一大公害，严重地影响国民经济健康发展。
违法经营、违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序，侵犯其他经营者、消费者合法权益的事件，在实行市场经济的国家都屡见不鲜，在我国也十分突出，已经发展成为一大社会公害，严重地影响着国民经济的健康发展。其三，行政机关违法行使职权案件愈演愈烈。行政机关的具体行政行为造成国家利益损害的情况主要有两种：一种是造成国有资产的严重流失，另一种是具体行政行为给损害国爱利益或社会公共利益披上一层合法的外衣。前者如政府采购中的暗箱操作，串通合谋侵吞国有资产损害国家利益的行为；后者如滥发行政许可证，造成资源的破坏利用。有些行政首长不懂法律，但为了片面追求所谓的“政绩”，不顾行政行为的必要性、可行性，难免使国家利益受损。其四，环境污染现象日益猖獗。我国处在市场经济发展的初期，在这一时期许多企业为了短期经济利益，往往忽视包括环境在内的社会公共利益的保护，使得环境被破坏的问题日益恶化。而某些地方行政机构为了本地经济发展，增加财政收入，昭显政绩，又往往对污染环境的现象视而不见，甚至滥用职权，与违法企业相互勾结。若仅允许遭受直接经济损失的公民提起民事诉讼，并不能从根本上改善此行为给当地环境带来的危害。其五，价格垄断行为得不到有效控制。受我国以往经济体制的影响，我国很多行业和经济领断行为，如我国电信行业、铁路部门都存在这种现象。价格垄断的存在致使该行业收费随意、服务质量差的结果成为必然，严重束缚了该行业快速有效的发展，同时也极大地损害了广大消费者的利益。　　
2、法律现实依据——完善我国诉讼法律制度的需要
有损害必有救济，为已经发生或即将发生的损害提供法律救济，是法治国家司法制度设立的天然本能。在我国，为公益提供法律救济却面临着诉讼主体的缺位和相关法律制度的不完备，国家或社会公共利益遭受民事侵害而缺少利害关系人起诉时该如何寻求司法保护，已成为我国民事法律制度中的难题。之所以有这种情况出现，原因在于我国传统民事诉讼对于诉讼利益和原告资格的理解有一定局限性。根据传统的民事诉讼理论，原告起诉只能以与自己权利或法律上的利益有直接利害关系为限。在社会公共利益遭受侵害的情况下，与违法行为有直接利害关系的人所损失的利益往往很有限，而违法行为造成的影响却是全社会性质的，这时指望通过受损利益很有限的直接利害关系人耗费大量的时间、精力去维护自身那一小部分利益来达到制止侵害公共利益行为的目的，是不现实的。而且实践中更多的情况是，大多数损害国家、社会公共利益的行为，往往不存在直接利害关系人，因而无法向法院提起诉讼维护公共利益，这就导致大量损害公共利益的行为得不到纠正。因此，公益诉讼制度的设立已

　　
　　三、我国公益诉讼的现状
纵观我国近年带有公益性质的诉讼，其结果大多不尽如人意，主要有以下几种结局：1.受害者无法或不愿意提起诉讼。以国有资产流失案件为例，国有资产属于全体公民，国家机关依照全体公民的授权管理国有资产。但对于国有资产的流失，公民却无法直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼；2.法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉；3.受害者虽然胜诉，但未达到预期的维护公益的效果。这类案件的当事人虽然在长期努力后得到法院的申诉判决，但是由于此种案件法院往往只针对起诉人的直接损失予以判决，并不能禁止被告停止相同的侵权行为对其他为起诉人利益的损害，其结果只能是赢了官司却失掉了对公共利益的维护。
　　这些结果的出现，一是由于我国原告资格理论基本上采取的是实体权利人标准，即原告资格专属于享有实体权利的人，具有很强的个人主义色彩；二是由于法院的审判权利和判决的效力边界都受到严格的限制，因此在我国现行的三大诉讼法中，唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼。而在民事诉讼和行政诉讼中则分别要求原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织和原告与被诉事实“是否有法律上的利害关系”，否则均无权提起诉讼。
　　四、我国公益诉讼制度的构建
　　构建我国自身的公益诉讼制度，是一项复杂的系统工程，不仅涉及到立法制度的建立，更涉及到法学理论的支持，因而我们要首先从理论认识上确立建立公益诉讼制度的基础，通过扫清理论上的一些障碍，形成成熟的理论依据，支撑公益诉讼的司法实践。其次，我们应当在实践中一步一步的拓宽公益诉讼的领域，从特别到一般，从部分到整体，逐步建立起我国的公益诉讼制度。
　　（一）取消对原告主体资格不适当的限制　　针对现行 “直接利害关系说”的局限性，应对“利害关系”作宽泛的理解，扩充原告主体资格适格理论，以诉讼目的权衡利害关系，只要有受法律保护的权益被侵害，就要允许相关个人或组织提起诉讼。当违法行为侵犯了国家利益和社会公共利益时，具有行为能力的法律主体就有权代表国家和公众进行诉讼，主张公共利益以及受其影响的间接个人利益。
　　（二）扩大公益诉讼的可诉范围　　为了更全面地保护公共权利，无论是对刑事违法行为，还是对民事违法行为、行政违法行为，只要其损害国家利益和公共利益，就应当受到公益诉讼的司法审查。当然，为防止“滥诉”和“恶意诉讼”，对刑事违法行为、行政违法行为的公益诉讼必须以其违反了法律明确规定为要件，禁止无限类推。对有些危害公益的民事、经济行为虽然法律没有明确规定，但如果已明显违背法理或情理习惯，法院就不能借口“法无明文规定”而拒绝审判，因为民事诉讼的目的是解决纠纷，审判权具有应答性，只要当事人起诉，法院就应当受理。[12]虽然我国在民事法律上实行的是“法无禁止即为许可”的原则，但是如果任由侵害人利用法律规定滞后的漏洞，毫无顾忌的侵害公共利益，则明显不符合我们要求建立法制社会的要求，因此赋予法院对一些涉及公利益、影响较大的，而又没有明确法律规定事件，按照已有的基本法律原则和公益需求予以审查的权利是对可诉范围扩大的一项有力保障。
　　（三）改进代表人诉讼制度　　与集团诉讼相比较,公益诉讼的目的已不仅仅是保护受害人的私人权益,而侧重于保护社会公共利益,原有的申报加入的代表人诉讼制度已不能满足新的需求，如采用申报退出的制度就能扩大救济范围,保护公共利益。但也因当注意保护积极参与公益诉讼的当事人的积极性，如给以更多地优惠等，以使其与没有参与诉讼而同样得到保护的人有所区别。借此来鼓励人们积极参与公益诉讼事业。因此我们可从以下几个方面改进代表人诉讼制度以适应时代的要求。
　　 1、建立以社团协会等为代表的代表人诉讼制度　　在构建代表人诉讼制度时，我们不能忽视作为有相同或相近利益群体的人们自发或受引导而建立起来的各种社团协会。如消费者权益保护协会、妇女儿童权益保护协会、工会等。在我国这些团体往往与各行政权力机关有着深刻的渊源，一方面他们有维护该团体成员利益的义务，另一方面他们也有维护群体利益的能力。如果赋予他们以代表其团体参与诉讼的权利，则可以充分的利用现有的社会资源，使市不同社会群体的利益得到有效的保护，同时也可通过这些团体的筛选和前置性工作有效控制“滥诉”和“恶意诉讼”的发生。而且，在相关代表团体的社会法律地位和社会影响力不断提高后，许多侵害事件可能不需要到法院进行诉讼就能在当事双方得以解决。
　　2、允许原告提起禁止性诉讼　　在代表人诉讼中法院一般不支持禁止性诉讼请求,但在许多的公益诉讼中,原告的目的不仅仅是索赔,而是希望法院禁止侵害者继续侵害行为,保护潜在的受害者。因此,仅仅是解决起诉人的补偿问题并不能起到对公共利益的有效保护，只有允许代表诉讼人提起禁止性诉讼才能使不法的侵害行为得到有效的制约，否则只能视为是对公共利益的漠视，从而打击代表人的诉讼积极性，使得公益诉讼成为无人原为之事。
　　3、严格立案审查程序 为维持稳定的诉讼秩序，防止“滥诉”，应当把好公益诉讼立案关，可通过设立审前听证程序，成立相关的审查委员会，负责此类案件的听证审查，对确实损害了公共利益的案件予以受理，对“恶意诉讼”行为则拒绝受理。
　　（四）构建检察机关民事公诉制度
　　从世界各国来看，大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共利益，我国可以借鉴外国的立法例,依据我国《民事诉讼法》赋予检察机关对民事案件的抗诉权，构建检察机关参与民事公益诉讼的相关制度，变事后监督为事前防范。检察院通过提起民事公诉的方式可以弥补公共利益保护方面确实,特别是在国有资产流失案件中，通过强化检察机关事前防范的功能加强监督，是对国有资产保护中存在的巨大的漏洞的一种紧急补救。
　　（五）我国目前亟需建立公益诉讼制度的方面
　　从我国目前的国情与实践需要考虑，我国亟需建立公益诉讼制度的方面有：
　　（1）涉及国有资产流失的案件。
　　（2）公害案件。公害案件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染案件。
　　（3）不正当竞争和消费者权益保护案件。
杭州市人民政府 杭州市财政局 杭州市农业发展基金管理委员会办公室等


关于印发《杭州市农业发展基金项目管理办法》的通知

市农办通〔2003〕55号


各区、县(市)农办(农业局)、财政局：
　　现将《杭州市农业发展基金管理办法》印发给你们，请各地按此办法加强项目管理，发挥资金使用效益，促进都市农业的发展。

中共杭州市委 农业和农村工作办公室
杭州市人民政府
杭州市财政局
杭州市农业发展基金管理委员会办公室
2003年11月7日

杭州市农业发展基金项目管理办法

第一章 原则

　　第一条：为更好地发挥农业发展基金在调整和优化农业产业结构，加快农业产业化经营，促进都市农业发展中的作用，提高农业发展基金的使用效益，实现管理科学化、规范化。特制定本办法。
　　第二条：凡属杭州市农业发展基金扶持的项目均应依照本办法进行管理。
　　第三条：杭州市农业发展基金是政府扶持农业项目的专项资金，每年纳入财政预算。应按项目管理的程序，择优选定项目。
　　第四条：杭州市农业发展基金使用原则；
　　1、专款专用的原则。农业发展基金必须按规定用于经批准的农业项目，不得截留、挤占、挪用，实行专帐核算。
　　2、效益优先，兼顾公平的原则。
　　3、突出重点，扶优扶强的原则。
　　第五条：杭州市农业发展基金管理委员会办公室(办公室设在市农办，成员由市府办、市农办、市财政局、市计委有关人员组成)。负责农业发展基金项目的日常管理工作。

第二章 使用范围

　　第六条：杭州市农业发展基金使用范围；
　　1、符合国民经济的宏观要求，符合产业结构调整序列，有较好的社会经济效益。
　　2、符合我市都市农业发展的要求，有利于农业增效、农民增收、农村经济发展的各类农业项目。
　　——种子、种苗、种畜(禽)优化繁育生产体系建设。
　　——以生物工程和信息技术为核心的农业高新技术、先进适用农业技术的推广和应用。
　　——效益农业、创汇农业、生态农业、旅游农业建设及资源保护。
　　——农业新产品的开发及农业资源的综合利用。
　　——农业社会化服务、推广体系建设。
　　3、其它需扶持的农业项目。

第三章 项目申报

　　第七条：杭州市农业发展基金项目的申报分公开招标和公开申报。
　　一、公开招标：指农发基金管理办公室每年根据工作要求的不同，确定若干个项目公开向市内外有关机构进行招标。
　　二、公开申报：
　　1、申报对象：杭州市属及区、县(市)的各类单位，均可作为农业发展基金项目的申报单位。非杭州市属的企业事业单位、大专院校、科研机构可与市属单位合作联合申报。
　　2、申报方法：指市、县(区)两级从事农业生产、加工、科研、示范及面上综合管理工作的单位或部门，由于实施的项目具有不可比性和综合协调性，由单位提出申请，经农村经济主管部门逐级审核推荐。
无论采取那种申报方法，都必需上报项目任务书，具体要求按每年下达的文件执行。
第八条：杭州市农业发展基金管理办公室对申报的项目进行分类初选。属公开申报的项目由农业发展基金管理办公室会同市级有关专业局和专家共同进行筛选；属公开招标的项目由农业发展基金管理办公室聘请专家，按公开、公正、公平的原则进行论证评分，筛选项目。将筛选出来的项目提交市农发基金管委会审核，审核后由市农业发展基金管委会办公室和市财政局联合下文实施。

第四章 资金管理

　　第九条：杭州市农业发展基金项目实施单位，必须对项目补助资金实行专款专用，严禁挪作他用，一经发现将如数收回，并且在3年内不得申请项目资金。
　　第十条：项目实施单位凭项目文件、项目合同办理资金拨款手续。
　　第十一条：杭州市农业发展基金项目实施单位，要严格按项目的计划实施，不得随意更改和调整。根据实际情况确需更改和调整的，要按原项目程序申请，经批准后方可执行。
　　第十二条：对农业发展基金扶持额度在20万元以上的单个项目，完成后需提交专项审计报告；20万元以下的单个项目，完成后要填写《杭州市级行政事业单位财政性专项资金反馈表》(表格附后)。并经当地财政部门审核。
　　第十三条：项目完成后由项目实施单位写出项目总结报告连同项目专项审计报告或《专项资金返馈表》一并上交市农业发展基金管理办公室。市农业发展基金管理办公室进行抽查验收。

第五章 档案管理

　　第十四条：市农发基金管理办公室和项目实施单位对项目实施的有关资料要进行档案管理，档案内容包括：
　　项目立项申请报告、可行性报告；
　　立项批复文件；
　　项目实施的有关合同、协议等；
　　项目的检查记录、审计报告、专项经费反馈表等；
　　项目总结。

第六章 附则

　　第十五条：本办法自2004年1月1日起实施。
　　第十六条：本办法由市农业发展基金管理办公室负责解释。