民事与行政交叉案件的审理与解决
??蔡某诉某县建设局房屋登记行政纠纷案诉讼程序问题的探讨

一、据以研究的案例
蔡某于1986年购买位于某县东风居委会东堤2巷13号房产，1988年6月办理了房屋所有权证。1993年迁往广州市居住。1999年9月，第三人张某向某县建设局申办该房屋的所有权转移登记，并向某县建设局提供了该房原房屋所有权证、该房国有土地使用权证，房屋买卖契约，张某、蔡某的居民身份证复印件等有关证件资料，要求某县建设局给予办理房屋所有权转移登记。某县建设局经过审查，根据建设部《城市房地产转让管理规定》，于1999年9月，核发了某县东风居委会东堤2巷13号房产的房屋所有权证给予张某，原房屋所有权证被某县建设局收回作废存档。遂后，张某以该房屋所有权作为抵押物向信用社贷款。2006年4月，蔡某向某县建设局申请撤销核发给张某的房屋所有权证，某县建设局予以拒绝，蔡某于2006年6月向法院提起行政诉讼，以其没有与张某签订房屋买卖契约为由，请求法院撤销核发给张某的房屋所有权证。针对原被告双方的意见，法院内部就诉讼程序的适用形成了三种不同的意见：第一种意见认为，本案涉及两种不同的法律关系：一种是本案蔡某与张某之间的民事法律关系；另一种是本案蔡某与某县建设局之间的行政法律关系，行政法律关系的处理必须以民事法律关系的处理为前提，因此建议蔡某以张某作为被告另行提起民事诉讼，同时本案裁定中止诉讼，待民事诉讼产生生效判决后再依据相关判决作出行政判决；第二种意见认为，第一种意见对两种法律关系的分析是正确的，但基于诉讼经济性和及时保护当事人合法权益的需要，建议将民事案件与行政案件合并审理，即采取行政诉讼附带民事诉讼的模式审理本案。第三种意见认为，本案涉及房屋买卖契约的合同有效性问题，本案为民事诉讼，因此应当裁定驳回蔡某的起诉，通知蔡某另行提起民事诉讼。
二、问题的提出
行政诉讼是解决作为行政相对人的公民、法人或者其他组织与具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员之间因行政管理而引起的纠纷。本案是蔡某不服某县建设局房屋转移行政登记纠纷，属于不平等主体之间的行政纠纷，是人民法院行政诉讼的主管范围。上述第三种意见无疑是不正确的。在本案中，房屋买卖契约的合同有效性是一个至关重要的事实问题。房屋买卖契约的合同有效性直接影响关系到建设局核发房屋所有权证行政行为的合法性。法院要撤销建设局核发的房屋所有权证，必须要确认房屋买卖契约的合同无效，只能依照民事诉讼程序和民事法律规定，审查房屋买卖契约的合同效力。因此，本案涉及两个不同类型的法律关系，一个是本案原告与被告之间的行政法律关系，另一个是本案原告蔡某与张某之间的民事法律关系。
根据我国现行的民事诉讼法与行政诉讼法的规定，解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用民事诉讼程序和行政诉讼程序。但是，当一个案件涉及两种不同性质的法律关系纠纷时，究竟应当适用何种诉讼程序，我国现行法律没有做出明确的规定，以至于审判人员在面对像上述案例的案件时往往感到无所适从。上述的第一种意见实际上是目前司法实践中惯用的处理不同性质的法律关系交叉的案件的方法。事实上，这种方法是符合现行法律的规定的。
然而，第一种意见所主张的做法也存在诸多弊端，其中比较突出的问题是诉讼拖沓迟延的问题。“迟到的正义不是正义”，让当事人另行提起民事诉讼，同时中止行政诉讼的审理，等待民事诉讼作出裁判后再恢复行政案件的审理，这种做法无疑会严重迟延对当事人合法权益的保护；同时，若当事人不同意另行提起诉讼，应该如何处理，这也是我们必须面对解决的问题。
从提高诉讼效率的角度来考虑，第二种意见也具有可取之处。但由同一个合议庭适用民事诉讼程序和行政诉讼程序两个不同的诉讼程序，审理民事法律关系和行政法律关系两个不同的法律关系，确实也为难我们的法官，是否有利于法官的专业化、职业化建设，是否有利于诉讼的进行，是否有利于对纠纷的解决，有待实践的检验。但如何由同一个合议庭适用两个不同的诉讼程序，同时审理两个不同的法律关系，现行法律也没有专门对此作出规定，合并审理的模式不符合现行法律的规定。可见，第一种意见是法院在处理类似案件时的唯一选择。
从法治理念的角度来考虑，解决行政法律关系与民事法律关系交叉审理的问题有其必要性，但需要从依法治国的理念上对两种诉讼程序进行分析。为完善我国程序法律制度，需要解决民事与行政交叉案件的审理与解决的问题，下面，就民事与行政交叉案件的审理与解决，提出我们关于适用民事诉讼程序与行政诉讼程序审理交叉案件的一些观点。
上述这种混合了民事法律关系和行政法律关系的案件我们可以简称为民事行政争议交叉案件。
对审理民事行政交叉案件的程序研究必须解决以下几方面的问题：1.民事行政交叉案件的类型。2.不同类型的民事行政交叉案件应当采取何种处理方式。3.在审理民事行政交叉案件中具体的程序应该如何安排。
三、 民事行政争议交叉案件的类型
所谓民事行政争议交叉案件，是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系，在处理上分为因果或者互为前提、相互影响的案件。近几年来，民事行政交叉案件呈逐年增长的势头，这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果。民事行政争议交叉案件，在审判实践中的表现形式多种多样，但归纳起来，民事行政争议归纳案件的具体表现可以划分为以下三类：
（一）以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件
以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况：一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二，当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。例如，若蔡某先向法院提起民事侵权诉讼，而张某向法院提交了建设局核发的房屋所有权证，蔡某则认为建设局核发的房屋所有权证不合法；这时，建设局核发的房屋所有权证是民事侵权案件关键事实认定的依据，而建设局核发的房屋所有权证这种具体行政行为的合法性就成为了解决民事纠纷的前提。
我们认为，以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件具有以下的特点：第一、这类争议案件发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件。不过，由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂。第二、在这类案件审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题，民事诉讼程序便无法继续进行。
（二）以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件
以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。本文的案例即属这种情况，蔡某不服某县建设局核发的房屋所有权证的具体行政行为，直截了当的提起行政诉讼，请求法院判决撤销该具体行政行为，这涉及蔡某与张某签订的房屋买卖契约的有效性。
我们认为，以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件具有以下特点：第一、这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位；第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性。第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，但行政争议解决以民事争议的解决为前提，民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。本案中，即对买卖合同有效性审查不以行政争议的解决为先决条件。
（三）行政争议与民事争议并重的交叉案件
行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如，甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙，影响邻居乙居住的通行。乙向法院提起行政诉讼，请求判令规划局履行法定职责，对甲予以处罚；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲停止侵害，排除妨害。
行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点：第一、行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理。第二、法院完全可以分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。
四、民事行政争议交叉案件的处理方式
1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”人民法院开始受理行政案件，我国行政审判开始起步。但当时，我国人民法院内部没有设置行政审判庭，因此，法律规定由法院受理的行政案件，是由民事审判庭或者经济审判庭适用民事诉讼程序审理。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。行政审判庭和民事审判庭分别依据行政诉讼法与民事诉讼法审理行政争议案件与民事争议案件。
虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议相互交叉的案件，在行政诉讼法中没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。本文案例的第一种处理意见是有明文法律依据的。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理“，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。
在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。这个问题实质上有两种不同的观点，一种观点认为可以合并附带审理，一种观点认为不能合并审理。
认为可以合并审理的观点认为，民事诉讼中可以合并审理涉及行政争议的问题，行政诉讼中可以合并审理涉及民事争议的问题，即民事诉讼可以附带行政诉讼，行政诉讼可以附带民事诉讼。
（一）民事诉讼中解决行政争议的问题
所谓民事诉讼中解决行政争议，是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是上面所陈述的以民事争议为主、涉及行政争议解决的案件。
在民事审判实践中，有的法院往往不对行政机关的行政行为合法性进行审查，直接将行政行为作为证据直接使用进行裁判。一方当事人在民事诉讼中知道对方持有行政机关颁发的不利于自己民事诉讼的证据时，往往又针对该具体行政行为提起行政诉讼，由此而出现民事诉讼中作为有效证据适用的具体行政行为，在行政诉讼中被撤销或者被确认为违法，又据此对民事案件申请再审，不仅损害了法院裁判的权威性，且使当事人不断的为诉讼所累，社会效果、法律效果不好。
在民事诉讼中是否可以审查行政行为的合法性问题，存在不同的观点，第一种观点认为，人民法院在民事诉讼中无权审查具体行政行为的合法性，应直接将其作为民事裁判的依据，理由是，行政行为是具有行政管理职权的机关在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为，根据现行行政诉讼法及有关行政法律、法规的规定，该行为非经行政诉讼程序和行政程序，不得被改变，因此，民事诉讼中不能对行政行为的合法性进行审查，否则属民事审判权对行政权的不当干预。第二种观点认为，人民法院在民事诉讼中应当避免对行政行为的合法性进行审查，而直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判。第三种观点认为，民事诉讼中的人民法院可以审查行政行为的合法性。
在民事诉讼中，若具体行政行为具有明显暇疵，仍不予审查而直接作为民事裁判的依据，则可能产生错误的裁判。因此，第一种观点是不可取的。若按照第二种观点，人民法院直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判，则可能出现与行政行为完成矛盾的结果。
我们认为，在民事诉讼中，法官应当行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查；若当事人另行提起行政诉讼，则应中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判。
还有观点认为，在民事诉讼中，人民法院可以附带直接审查行政行为的合法性，其观点理由之一，认为行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现，根据证据审查规则，人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此，对行政行为的合法性审查，属于人民法院的职责范围。其观点的理由之二，认为从司法权与行政权的关系来看，尽管行政权与司法权是相互独立的权利，但是，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政机关的行政行为进行审查。
我们认为，这种观点违背了人民法院不诉不理的原则，人民法院主动直接对行政行为的合法性进行审查，在一定程度上是司法权对行政权的逾越，不应提倡。是否对行政行为的合法性进行审查应当由当事人自己主张并承担相应的法律后果。
同时有观点认为，尽管现行法律对行政行为合法性予以审查的职能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，行政审判庭、民事审判庭等都属于法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权，相互之间并非矛盾对立关系，其内部分工主要是为了更好地审理案件，因此，不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性，就等于越权审查。
我们认为，这种观点是违背现行法律的规定的，人民法院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法明确规定了法院内部的分工，规定了民事审判庭、行政审判庭不同的职能，它们审理不同类型的案件程序所依据的诉讼法有所不同，作为执行法律的专门审判机关，更应当严格执行现有法律的规定,民事争议的案件由民事审判庭依照民事诉讼法的规定程序进行审理，行政争议的案件由行政审判庭依照行政诉讼法规定的程序进行审理。在民事诉讼中涉及需要对行政行为的合法性进行审查时，应当行使法官的释明权，由当事人行使自己的权利，决定是否请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，并承担相应的法律后果。若当事人请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，民事审判庭应当中止民事诉讼，将当事人的请求移送行政审判庭进行审查，由行政审判庭对具有行政行为的合法性作出裁判，裁判结果作为民事审判的依据，由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。这样的处理方式符合民事诉讼法第136条的规定。
(二)行政诉讼中解决民事争议的问题
行政诉讼中存在民事争议，是指法院在行政诉讼过程中，根据当事人的请求，解决与行政诉讼相关的民事争议的诉讼活动。
对于行政民事争议交叉案件，选择什么程序来解决这两种性质不同而又相互交叉的问题，目前存在不同的观点，一种观点认为，行政诉讼中不存在解决民事纠纷的条件，即使一定要在行政诉讼中解决民事纠纷，也应将行政争议和民事争议分开审理。另一种观点认为，在行政诉讼中解决民事争议，不仅符合行政诉讼目的，而且还能体现诉讼经济，方便审理，符合判决的确定性、严肃性原则，维护司法统一等。
随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等，人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。
我们认为，这一观点是正确的，但问题仍然在于是合并附带审理还是分开审理的问题。
认为应当合并审理的观点的理由是，一有利于简化程序，符合诉讼经济的需要。二有利于避免法院作出相互矛盾的判决。提这种观点的人同时认为，对于法院在行政诉讼中同时可以解决民事纠纷，仍然属于民事法律规范的调整范围，立法并没有排斥法院对这类纠纷的处理权。这类纠纷与行政机关的行政管理内容紧密相关，当事人不服行政机关的处理决定而向法院起诉，由法院一并处理，具有一定的优势。
我们认为，这一观点仍然没有分清行政诉讼程序与民事诉讼程序的不同，以及行政案件和民事争议案件审理的不同，只看到法院一并审理的大前提，没有看到法院依照不同诉讼法审理案件的小前提。
认为应当分开审理的观点的理由是，法院在行政诉讼中主要行使的是司法监督权，对行政机关的具体行政行为只作合法性审查，对违法的行政行为，通常只能判决撤销，由行政机关重新作出具体行政行为，而无法对民事争议作出实体判决；若设立行政诉讼中同时解决民事争议，对民事争议在行政判决书中作出判决，这违背了行政诉讼的目的，在行政诉讼程序中解决民事争议只能造成程序的混乱。
对这一观点我们认为基本正确，但应该进一步细化，在行政诉讼程序中规定，行政诉讼中涉及民事争议，并且民事争议的解决影响到行政争议的解决，即民事争议的解决是行政争议解决的前提时，法官应该行使释明权，告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼，中止行政诉讼，待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼，作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼，只是对民事争议部分提出审查的请求，则应先中止行政诉讼，将民事争议部分移送民事审判庭组成合议庭进行审查并作出裁判。
还有观点认为，目前行政诉讼中的第三人制度能够起到行政诉讼同时解决民事争议的作用。根据行政诉讼法第27条的规定，“同提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或由人民法院通知参加诉讼。”这一观点也是不全面的。本文案例中第三人张某的追加，就是依据行政诉讼法第27条的规定予以追加的，这是因为某县建设局核发了房屋所有权证给予张某，张某将房屋所有权证作为抵押物向信用社贷款。并且法院的判决有可能对张某的权益产生影响，通知张某参加诉讼可确保张某的权益不受侵犯，并非为了解决处理行政诉讼原告人与张某之间的民事争议，在这种情况下，行政争议的审理和判决只能围绕具体行政行为的合法性进行审查，所要解决的是行政争议，当事人之间的民事争议无法通过列第三人的办法来解决。可见，行政诉讼中的第三人制度不能代替行政诉讼中解决民事争议问题的解决。应该通过法官行使释明权，告知行政争议的原告人，就房屋买卖契约的合同有效性另行提起民事诉讼，或者由行政审判庭将民事争议部分移送民事审判庭审查，中止本案行政诉讼，等待民事争议的裁判结果作为行政诉讼裁判的依据。
五、民事行政争议交叉案件处理中的其他问题
卫生部 全国爱卫会 中共中央宣传部等


关于印发全国亿万农民健康促进行动规划（２００６—２０１０年）的通知

卫妇社发〔２００６〕２６７号
各省、自治区、直辖市卫生厅局、爱卫会、宣传部、教育厅（教委）、农业厅局、广播影视局厅、共青团、妇联、扶贫办：
为贯彻落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，推动全国亿万农民健康促进行动（以下简称“行动”）持续深入开展，不断提高农村居民健康水平，制定《全国亿万农民健康促进行动规划（２００６—２０１０年）》（以下简称《规划》）。通过实施“行动”第二个五年规划，推动建立健全各级政府领导、多部门合作和全社会参与“行动”工作的长效机制；进一步普及基本卫生知识，倡导科学文明健康的生产生活方式，提高农村居民的健康素质和生活质量，促进社会主义新农村建设。
现将《规划》印发给你们，请结合各地、各部门的工作实际，切实落实《规划》，保证《规划》目标如期实现。


卫生部　全国爱卫会　中共中央宣传部 教育部　农业部　国家广电总局 共青团中央　全国妇联　国务院扶贫办

二○○六年七月三日

附件：全国亿万农民健康促进行动规划（２００６－２０１０年）
为适应党的十六大提出全面建设小康社会目标的迫切需要，“十一五”期间，全国亿万农民健康促进行动（以下简称“行动”）按照以人为本、全面协调、可持续发展的科学发展观和建设社会主义新农村的要求，努力普及基本卫生知识，倡导科学文明健康的生产生活方式，不断提高农村居民的健康水平和生活质量。
党和政府历来重视和关心农民的健康问题。２００２年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和卫生部、农业部、财政部等七部委联合下发《中国农村初级卫生保健发展纲要（２００１－２０１０年）》，都强调要积极推进亿万农民健康促进行动，并将“行动”工作列为农村卫生工作的主要任务之一。《“行动”规划（２００１－２００５）》及评价指标体系的制定和实施，使“行动”工作走上了科学化和规范化轨道。在过去的５年中，全国“行动”成员部门由七部委扩展到九部委，初步形成了政府主导、多部门参与、可持续发展的工作机制。各省、自治区、直辖市也进一步完善了“行动”组织网络。到２００５年底，全国有１１９１个县（区）成立了“行动”领导小组，１８３２个县（区）开展了“行动”相关活动，建立了５０个全国“行动”示范县（区）。５年间，围绕《“行动”规划》总目标和各项具体目标，开展群众喜闻乐见、形式多样的活动，增加了农民的卫生防病和保健知识，推广了“行动”品牌，促进了人人享有卫生保健与农村生态环境建设，取得了可喜的成绩。据全国“行动”示范县（区）抽样调查显示，农民“行动”核心信息知晓率达到７５％以上，相关健康行为形成率达到６５％；中小学生健康知识知晓率达到８０％以上，健康行为形成率达到７０％。“行动”规划为开创农村健康教育工作的新局面，推动“行动”的可持续发展奠定了良好基础。
随着农村工业化、城镇化以及农村居民生产生活方式的改变，农村疾病谱已经转变为老传染病、新发传染病与慢性非传染性疾病、意外伤害、环境与职业危害等并存的疾病模式，严重威胁农村居民的健康和生命安全，也严重影响了农村经济发展和社会稳定，制约了农民脱贫致富奔小康的进程。与此同时，我国大部分地区的农村卫生发展严重滞后，基础设施薄弱，卫生人员专业素质不高，农村居民的健康意识、卫生保健知识水平与自我保健能力亟待提高。
“十一五”期间是全面落实科学发展观，着力解决人民群众所关心问题的重要时期。建设社会主义新农村，提高广大农民的健康水平，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要内容，是经济社会发展的重要目的，也是每个居民和全社会的责任，更是各级政府的责任。继续深入开展全国亿万农民健康促进行动，对于推动今后五年乃至更长时期的农村健康教育与健康促进工作，提高农民健康素质，改善农村生态环境具有十分重要的意义。
一、指导思想
１．认真贯彻落实“三个代表”重要思想，坚持以科学发展观统领“行动”全局；坚持以人为本，促进“行动”健康、持续、协调发展。
２．坚持以政府为主导的原则，加大政府投入力度，健全多部门合作和全社会参与的“行动”长效机制，确保本规划目标的实现。
３．以满足农村居民基本卫生服务需求为重点，着力解决影响农村居民的重大卫生问题，预防控制农村重大疾病流行，提高农村居民自我保健意识和健康水平。
４．加强“行动”组织和工作网络的能力建设，确保人员、经费和设施满足工作需求。
二、目标和工作任务
（一）总目标。
按照党的十六大全面建设小康社会的奋斗目标和科学发展观的要求，到２０１０年，要建立健全各级政府领导、多部门合作和全社会参与的“行动”长效工作机制；围绕农村重大卫生问题，进一步普及基本卫生知识，倡导科学文明健康的生产生活方式，提高农村居民的健康素质和生活质量，促进社会主义新农村建设。
（二）主要指标。
到２０１０年：
１．全国建立“行动”工作网络的县（区）达到８０％；
２．农村自来水普及率提高１０％，卫生厕所普及率达到６５％，无害化卫生厕所普及率达到３５％；
３．全国农村户用沼气普及率达到１６％，适宜农户普及率达到２８．８％；
４．农村中小学健康教育实施率达到８０％；中小学生基本卫生知识知晓率达到８０％，健康行为形成率达到６５％；
５．农村居民基本卫生知识知晓率在东、中、西部分别达到８０％、７０％和６０％；健康行为形成率分别达到７０％、６０％和５０％；
６．建成１００个全国“行动”示范县（区）。
（三）主要工作任务。
１．加强“行动”工作，扩大“行动”覆盖面。
推广全国“行动”示范县（区）经验，进一步扩大“行动”覆盖面，在更多的县和乡镇建立“行动”网络，开展“行动”工作，使更多的农民受益。
２．做好农村重大疾病防治的健康教育。
根据本地区农村卫生与农民健康的主要问题，大力开展农村重大疾病防治的健康教育，包括：艾滋病、结核病、病毒性肝炎、人感染高致病性禽流感等重点传染病；高血压、糖尿病等慢性非传染性疾病；血吸虫、疟疾等寄生虫病；碘缺乏病、地方性氟（砷）中毒等地方病。开展预防和应对突发公共卫生事件的健康教育，增强农村居民对突发公共卫生事件的防范意识和应对能力。提高农民卫生保健知识水平，促进行为生活方式向有利于健康的方向改变。
３．加强重点人群和重点领域的健康教育。
以场所为基础，针对农村妇女、儿童开展健康教育，促进妇幼保健，提高住院分娩率，提高计划免疫接种率，降低婴幼儿营养不良率，降低婴儿死亡率和孕产妇死亡率；加强农村中小学生健康教育，培养青少年良好的健康习惯；针对各类疾病患者、乡镇企业员工的特殊健康问题，加强农村社区、卫生机构和乡镇企业的健康教育；加强流动人口的健康教育，加大针对流出／流入地农民工健康教育需求的研究与干预；加强新型农村合作医疗的政策宣传，提高农民的预防保健意识和互助共济理念，引导农民积极参加合作医疗。
４．开展环境健康教育。
加强农村居民生活、生产环境保护与改造的健康教育，认真落实《国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知》等政策要求，围绕改水改厕、利用清洁能源、绿色生态农业、环境保护等内容促进村容整洁和环境安全，保护农村劳动力，提高农村居民生活质量。
三、策略与主要措施
（一）高度重视，加强领导，建立完善的“行动”运行机制。
各级政府要高度重视“行动”工作，加强对“行动”工作的领导，把“行动”工作纳入本地区国民经济和社会发展规划，进一步建立健全包括各级“行动”领导小组、办公室、部门联络员、专业人员和基层骨干在内的“行动”组织网络，扩大“行动”覆盖面，使更多的农村居民在“行动”中获益。
逐步建立稳定的中央投入、地方配套的政府投资机制，对“行动”工作所需经费予以保障，进一步倡导出台有利于农村卫生、农民健康的“行动”相关政策，确保“行动”持续有效地开展。
（二）完善“行动”技术网络，提高健康教育人员素质。
建立和完善“行动”专家网络和信息网络。建立由国家、省级疾病预防控制机构和大专院校健康教育专家组成的“行动”专家网络，加强对基层“行动”的技术支持与指导，提高“行动”效果；建立国家、省、市、县“行动”办、各部门“行动”联络员、“行动”专家共享的“行动”信息网络，共享“行动”信息资源，并对信息加以分析利用，使“行动”信息网络成为交流经验、沟通协作的平台，并为政府决策提供科学依据。
加强基层人员的健康教育能力建设。逐步完成基层人员、制定计划、信息传播与行为干预等基本健康教育工作的能力，逐步调整和改善人力资源结构，突出重点、保证效果。结合农村公共卫生服务体系建设，配置基本的农村健康教育工作设备、设施与经费，提高健康教育人员服务能力。
（三）加强多部门合作，实现资源整合，协同行动。
立足于各部门工作的内容与特点，将“行动”纳入本部门的工作规划和实施计划；整合各部门与农民健康和农村卫生相关的各种资源，将“行动”工作与各部门职责有机结合，为“行动”提供政策与环境支持，形成长效机制。
１．卫生部门应发挥“行动”组织和纽带的作用，有效发挥农村卫生机构的作用。各级健康教育人员要因地制宜开展农村健康教育；组织农村健康教育材料的制作与评选活动，不断推出适合农民需要的健康教育材料，并组织印制和下发；为其他成员部门的卫生与健康工作提供技术支持，如培训师资和人员、提供健康教育材料、卫生知识与信息等。
２．宣传部门和广播电视部门积极开展健康卫生宣传教育。加大力度，增加卫生宣传报道数量，提高节目质量。继续办好健康卫生类栏目和节目，将卫生保健知识送到老、少、边、穷地区，增加农民群众对“行动”的了解与认识，提高农民群众的健康卫生知识水平。
３．农业部门与爱卫部门继续加强农村沼气等清洁能源建设与发展，深入开展农村改水改厕，改善农村环境卫生面貌，加强人畜粪便无害化处理工作，完善农村饮用水水质卫生监测网络，预防疾病，节约能源，减少环境污染，创建卫生村镇，促进农民健康水平的提高和生活质量的改善。
４．充分利用农业部门的农民书屋和农业广播电视学校、共青团的农村青年中心、妇联的妇女之家及美德在农家示范点等资源，广泛开展形式多样的健康教育活动，使之成为农村健康教育基地，发挥青年农民、妇女的积极性，参与并带动农村居民接受健康教育，增进健康。
５．教育部门通
６．团中央与教育部门倡导大学生志愿者农村卫生服务。联合各级教育部门与共青团，积极培训大学生志愿者，发挥大学生志愿者的知识、技能优势与服务社会的积极性，组织大学生志愿者利用假期开展卫生与健康教育服务及调研。７．扶贫部门在开展贫困农户劳动力转移培训过程中，适当安排疾病防治、卫生知识等内容。
（四）开展应用性研究。
由“行动”办协调各成员部门确定应用性研究的优先领域，组织各科研机构、大专院校、各省区市健康教育机构及其他有关部门积极开展应用性研究工作。在创建“行动”示范县（区）工作的基础上，继续加强试点建设，摸索适合当地的“行动”经验与方法，解决“行动”的关键技术问题。
四、考核评价
修订完善“行动”评价指标体系，建立示范县（区）申报管理制度，规范对“行动”工作的管理。省、市级“行动”办每年抽取１／３的市、县，依据“行动”评价指标进行自评，上报国家“行动”办；国家“行动”办每年公布各省“行动”工作，不定期对各省“行动”工作进行督导评估，对条件成熟并申报国家级的“行动”示范县（区）组织考核验收，总结和推广各地“行动”工作经验，确保“行动”目标的实现。　
抄报：全国爱卫会主任、副主任及各位委员。　抄送：各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团“行动”领导小组、健康教育所，中国疾病预防控制中心健康教育所。