浅析基层干部职务犯罪问题

徐筠峰

2004年4月29日，九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议讨论通过了《全国人民代表大会常务委员会第九十三条第二款的解释》，（以下简称“解释”），即村民委员会等村 层组织人员协助人民政府从事下列管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员” ：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业的款物管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。
《解释》的颁布，无疑是对《刑法》的正确适用具有重要的实践意义，但从实际情况看，《解释》实施一年来，农村村干部利用其身份进行犯罪的势头并未得到有效遏制，反而是，一方面村民不断上访告状，另一方面村干部犯罪查处成案率在下降。为什么出现这种情况，笔者认为，其原因之一在于该《解释》在一定程度上存在理论与实践相脱离的情形，在实际办案中难以操作，造成受理难、立案难、执行难。
一、主体方面
主要是村支书是否构成贪污、挪用、贿赂犯罪案件主体。有两种说法：一是肯定说。村级党组织是党组织的一级机构，村支书是基层组织人员。实际上很多地方的政务是由村支书说了算，“农村基层组织人员”应包含村党支部书记。因此，村支书应可成为贪污、挪用、贿赂案件的主体。二是否定说，理由是：根据《刑法》第九十三条第二款规定，只有依照法律从事公务的人员才能，“以国家工作人员论”。村主任和村支书的区别在于：村主任和村支书的区别在于：村支书根据党章选举产生，不能称之为“依照法律”产生的人员。因此，村支书不能成为贪污、挪用公款、贿赂犯罪的主体。只有其在与村委会有关人员构成贪污受贿、挪用公款共同犯罪时，才能成为贪污受贿、挪用公款等犯罪的主体。
正是由于存在上述两种不同意见，使得司法机关在查处此类案件时，有畏难情绪，在一定程度上影响了案件查处力度，所以，此问题亟待解决。
二、客体方面
从犯罪构成的要件来看，贪污、挪用公款罪的客体是公共财产。根据《刑法》第九十一条规定：公共财产是指国有财产、劳动群众集体所有的财产、用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。当前，村级组织的资金主要有两部分：1本村的自有资金，属于劳动群众集体所有的财产。2有关部门拨入的专项资金及社会捐助。从《解释》规定的七项来看，除了第四款的“土地征用补偿费”属于村级组织的自有资金外，其他的救灾、抢险、防汛等均为有关部门拨入资金及社会捐助。实际上，除了土地征用补偿费外，村级组织还有大量的自有资金，显然也应视为劳动群众集体所有的财产，而《解释》容易使人理解为村委会工作人员的职务犯罪行为的犯罪对象仅限于七项中的财产，从而造成《刑法》第九十一条和第九十三条内容上互相矛盾。
三、管辖方面
根据刑诉法的规定，哪一类案件属于哪个部门管辖规定得非常清楚，即使是转换管辖也有明确规定。如：《刑法》第一百八十四条第二款、第一百八十五条第二款规定，对国有金融机构委派人员到非国有金融机构从事公务的人员，以国家工作人员论处。这样一目了然，便于操作。从法理上来说，只要是依法从事公务的人员构成贪污、受贿等职务犯罪就由检察机关管辖。而《解释》规定的却是有条件的管辖，即只有村民委员会等基层组织人员从事其所列举的七项公务时犯罪为检察机关管辖，其他情形则为公安机关管辖。这样，造成群众举报难，政法机关执行难。
公务可分为国家公务和集体公务，而村级的事务往往是国家公务和集体公务交织一起，实践中经常出现这种情况，行为人有一部分行为属于检察机关管辖，按贪污贿赂罪定罪处罚；另一部分行为则属于公安机关管辖，按职务侵占罪及挪用资金罪定罪处罚。根据《刑法》规定，定罪须达到一定的犯罪数额。这样就使一部分犯罪行为得不到应有的惩罚。
当前，农村基层组织人员实际上承担着大量的政府行政工作，这些工作政策性强，涉及面广，在人民群众心目中，基层组织人员腐败问题十分严重，引起了群众的公愤，在一些地方几乎占到近年来查处的贪污贿赂犯罪的一半。如果这些人员不按贪污贿赂犯罪查处，势必影响到农村的安定，影响到广大人民群众对反腐败斗争的信心。
综上所述，笔者建议取消《解释》中的列举款项，明确规定：村民委员会等村基层组织人员利用职务上便利，侵吞、挪用公共财物，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，以贪污罪、挪用公款罪或受贿罪论处。




卫生部


中华人民共和国卫生部令

第3号

现发布《全国卫生统计工作管理办法》，自发布之日起施行。1992年6月20日卫生部发布的《全国卫生统计工作管理办法》同时废止。

部长 张文康

一九九九年二月二十五日


全国卫生统计工作管理办法

第一章 总 则
第一条 为了加强全国卫生统计工作的组织和指导，保障卫生统计现代化建设的顺利进行，充分发挥卫生统计在多层次决策和管理中的信息、咨询与监督作用，更好地适应我国卫生改革与发展的需要，根据《中华人民共和国统计法》及其《实施细则》，特制定本办法。
第二条 卫生统计工作的基本任务是依照《统计法》和国家有关法律、政策，采集卫生资源投入、分配与利用，卫生服务质量和效益，居民健康水平等统计数据，提供统计资料和统计分析，实行统计咨询与统计监督。
第三条 各部门、各级各类卫生事业单位，从事医疗卫生服务的私人开业机构和个体开业人员，必须向当地卫生行政部门报送卫生统计数据。
第四条 各级卫生行政部门和卫生事业单位要把统计工作列入议事日程，加强领导，定期检查并监督统计工作法规、计划和统计报表制度的执行情况。各级卫生行政部门在开展统计工作中应与同级人民政府统计机构密切配合，并在统计业务上接受同级人民政府统计机构的指导。
第五条 各级卫生行政部门和卫生事业单位应按照《统计法》的有关规定，加强统计力量，充实统计人员，提高统计人员的素质。
第六条 各级卫生行政部门和事业单位必须将统计工作经费列入卫生经费计划，从经费上保证统计工作的顺利进行和统计事业的发展。
第七条 各级卫生行政部门和事业单位要加快推广和应用现代计算与信息传输技术，建立统计信息自动化系统，提高卫生统计服务质量和效率。
第八条 各级卫生行政部门和事业单位的统计机构和统计人员按照《统计法》行使卫生统计调查、统计报告和统计监督的职权，执行本部门、本单位统计执法情况检查，不受任何侵犯。
第九条 为了完善统计法制建设，地方各级卫生行政部门和事业单位必须根据本《办法》，结合本地区、本部门和本单位的具体情况，制定统计工作制度。
第二章 卫生统计机构
第十条 卫生部设立统计机构，各司（局）根据本司（局）统计业务的需要配备统计人员。
第十一条 各省（压、市）卫生厅（局）一设统计机构或综合统计工作所在处（室）配备专职统计人员，各处（室）配备兼职统计人员。省（区、市）辖市（区X计划单列市卫生局配备专职统计人员；地（市、州、盟）、县卫生局根据统计工作任务的需要配备专职或兼职统计人员。
第十二条 卫生事业单位统计机构与统计人员
（一）县及县以上医院设立统计机构，充实专职统计人员。乡（镇）卫生院配备与本单位统计工作任务相适应的统计人员。
（二）省（区、市）卫生防疫、防治、妇幼保健等机构设立统计科（室）；地（市、州、盟）、县预防保健机构，门诊部、专科防治所（站）等其他机构根据本单位统计工作任务的需要配备统计人员。
第三章 卫生统计机构职责
第十三条 卫生部统计机构是卫生部统计行政工作的执行机构，直接负责综合统计任务，指导全国卫生统计工作，为制定卫生方针政策和卫生事业发展规划，实行宏观调控与科学管理服务。其主要职责是：
（一）在卫生部领导、国家统计局的业务指导下，草拟全国卫生统计工作方针政策和规划；
（二）依据《中华人民共和国统计法》和国家社会统计调查的原则，草拟全国卫生部门统计法规和卫生统计报表制度，组织并执行全国卫生部门统计法规执行情况检查；
（三）负责全国卫生综合统计年报、国家卫生服务调查，针对全国卫生改革与发展中出现的情况和问题开展有关专项调查，管理和协调本部各司（局）的业务统计工作；
（四）负责公布全国卫生事业发展情况统计公报，统一管理、提供全国卫生统计资料，审核和管理本部各司（局）制发的业务统计报表、调查方案，审核本部各司（局）发布的业务统计数据，归口管理全国卫生统计分类标准及其代码的制订工作；
（五）组织建立全国卫生统计信息管动化系统，并对此实行管理和技术指导；
（六）进行统计分析和统计科学研究，实行统计咨询与监督；
（七）组织并指导全国卫生统计人员和各级卫生统计机构计算机人员的业务学习和培训，配合有关部门按照国家有关规定进行本部门统计、计算机人员的技术职务评定工作；
（八）开展卫生统计信息的国际交流；
（九）协调中国卫生统计学会的业务工作。
第十四条 各省（区、市）卫生厅（局）统计机构或综合统计工
作所在处（室）执行本厅（局）统计行政工作。其主要职责是：
（一）在卫生厅（局）领导、卫生部统计机构和地方同级人民政
府统计机构的业务指导下，按照全国卫生统计法规、规划和统计报表制度的指导原则以及有关规定，草拟本地区卫生统计工作制度、规划和统计报表制度，执行国家卫生统计调查任务，指导本地区卫生统计工作，组织并执行本地区卫生部门统计法规执行情况检查；
（二）负责本地区卫生综合统计年报、卫生服务调查，针对本地区卫生改革与发展中出现的情况和问题开展有关专项调查，管理和协调本厅（局）其他处（室）的业务统计工作；
（三）负责公布本地区卫生事业发展情况统计公报，统一管理、提供本地区卫生统计资料，审核和管理本厅（局）其他处(室)的业务统计报表、调查方案，审核本厅(局)其他处(室)发布的业务统计数据；
（四）组织建立本地区卫生统计信息自动化系统，并对此实行管理和技术指导；
（五）进行统计分析和统计科学研究，实行统计咨询与监督；
（六）组织并指导本地区卫生统计人员和各级卫生统计机构计算机人员的业务学习和培训；配合本地区有关部门按照国家规定进行本部门统计、计算机人员的技术职务评定工作；
（七）开展卫生统计工作的对外交流；
（八）协调本地区卫生统计学会的业务工作。
第十五条 卫生事业单位统计机构执行本单位综合统计职能。其主要职责是：
（一）执行上级卫生行政部门制定的卫生统计规章和卫生统计报表制度；
（二）建立健全本单位统计工作制度；
（三）填报上级卫生行政部门颁发的统计调查表，收集、整理和统一提供本单位卫生统计资料，管理和协调本单位其他科(室)的统计工作；
（四）对本单位的计划执行、业务开展和管理工作等情况进行统计分析，实行统计咨询和统计监督；
（五）管理本单位的统计调查表、各项基本统计资料和数据库。
第四章 卫生统计人员
第十六条 各级卫生事业单位应依照国家规定评定统计于部技术职称，逐步实行统计专业技术职称聘任制度。增加或补充专职卫生统计人员，原则上应从高等院校和中等专业学校毕业生中考核录用。对现有不完全具备统计专业知识的专职卫生统计人员，应由所在部门或单位进行培训，卫生事业单位统计人员并要参加当地人民政府统计机构组织的技术职称资格考试。
第十七条 卫生部、各省（区、市）卫生厅（局）举办在职卫生统计干部或师资培训班、讲习班，委托部分中等卫生学校开办卫生统计专业班，还可根据全国或本地区卫生统计工作发展的需要，委托有条件的高等医学院校开办卫生统计专业后期分化班，培养高级卫生统计专业人员。卫生事业单位应在卫生行政部门的安排下，组织本单位统计人员参加统计培训班、讲习班学习，提高他们的业务水平。
第十八条 各级卫生行政部门和事业单位要为统计人员提供必要的工作条件，帮助他们解．决工作、学习和生活中的实际问题，以保证统计人员搞好本职工作。
第五章 卫生统计调查和统计报表制度
第十九条 卫生行政部门管辖范围内的全国卫生统计报表必须由卫生部统计机构审核，经卫生部批准颁发，并报国家统计局备案。统计调查范围超出卫生行政部门管辖范围的全国卫生统计报表，须由卫生部统计机构审核，经卫生部报国家统计局批准后颁发。卫生行政部门管辖范围内的地方卫生统计报表，必须由地方卫生行政部门统计机构或综合统计工作所在机构审核，经地方卫生行政部门批准颁发，并报地方同级人民政府统计机构备案。统计调查范围超出卫生行政部门管辖范围的地方卫生统计报表，须由地方卫生行政部门统计机构或综合统计工作所在机构审核，经地方卫生行政部门报地方同级人民政府统计机构批准后颁发。
第二十条 由各级卫生行政部门制定，经同级人民政府统计机构备案或批准的卫生统计报表，必须在表的右上角标明表号、制表机关名称、备案或批准机关名称、备案或批准文号。卫生统计机构或统计人员必须严格按照统计调查程序、上报日期和有关规定执行统计调查任务，不得拒报、迟报，更不得虚报、瞒报、伪造或篡改。
第二十一条 卫生部制定的《全国卫生统计报表制度》是全国统一的卫生统计标准，其内容包括统计分类目录。指标涵义、计算方法、。统计范围、机构代码等。地方各级卫生行政部门可在严格执行《全国卫生统计报表制度》的前提下，制定补充性的地方卫生统计报表制度。卫生统计报表制度未经制定机关同意，任何单位和个人不得修改。
第二十二条 卫生行政部门统计机构或综合统计工作所在机构与本部门其他机构的统计调查必须分工明确，相互协调，不得交叉重复
第二十三条 卫生统计调查的方式除全面统计报表外，还应积极开展各种类型的专项调查。卫生行政部门管辖范围内的专项调查，须由卫生行政部门统计机构或综合统计工作所在机构审核。超出卫生行政部门管辖范围的专项调查，须由卫生行政部门统计机构或综合统计工作所在机构审核，经卫生行政部门报同级人民政府统计机构批准后实施。专项调查能够满足的不用全面统计调查，一次性调查能够满足的不用经常性调查，专项调查的内容原则上不能和全面统计报表的内容重复。
第二十四条 各级卫生行政部门和事业单位有权拒绝填报违反《统计法》与本《办法》所颁发的各种统计调查表。
第六章 卫生统计资料的管理和公布
第二十五条 卫生行政部门、卫生事业单位统计机构或综合统计工作所在机构分别统一管理本部门、本单位的卫生统计资料，统计数字不得数出多门，各行其事。同一卫生行政部门、卫生事业单位内的其他机构必须向本部门、本单位统计机构或综合统计工作所在机构提供各项业务统计数据。各级卫生部门统计机构或未设统计机构的卫生部门编辑和提供卫生统计资料，须由本机构领导或本部门的主管领导审批。代表国家、地区或单位的卫生综合统计数字，必须由各自主管的卫生行政部门、卫生事业单位统计机构或综合统计工作所在机构对外公布，并以此为准。卫生行政部门、卫生事业单位内其他机构公布业务统计数字，必须经本部门、本单位统计机构或综合统计工作所在机构审核。
第二十六条 各级卫生事业单位应建立健全原始记录、登记表、台帐和统计资料档案制度，确保统计数字数出有据，准确无误。
第二十七条 各级卫生行政部门和事业单位要建立统计资料审核、查询、订正制度。上报的统计调查表，由制表人签名或盖章，并经本单位领导审核、签名或盖章后，加盖本单位公章。单位领导和统计人员要对统计数字的准确性负责。
第二十八条 各级卫生行政部门和事业单位要搞好统计服务，充分利用可以公开的卫生统计资料为社会和公众服务。提供卫生统计数据，编辑、出版和发行卫生统计资料实行有偿和无偿服务相结合。
第七章 奖 惩
第二十九条 各级卫生行政部门和事业单位应对下列统计人员或集体给予奖励：
（一）在卫生统计工作中做出显著成绩的；
（二）坚持依法统计，抵制统计违法行为有突出表现的。
第三十条 凡有下列行为之一，应由卫生行政主管部门责令改正，予以通报批评；情节严重的，可对负有直接责任的主管人员或其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）虚报、瞒报、伪造、篡改卫生统计数字的；
（二）拒报或屡次迟报卫生统计数据的；
（三）侵犯卫生统计机构、卫生统计人员行使《统计法》与本《办法》职权的；
（四）对拒绝、抵制篡改统计资料或编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复的。
第三十一条 对违反《统计法》构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第三十二条 本《办法》由卫生部负责解释。
第三十三条 本《办法》自发布之日起实施。1992年6月20 日卫生部发布的《全国卫生统计工作管理办法》同时废止。