由民间商会介入公司僵局救济的新参考

王斌周 山西圣合律师事务所(本文节选自作者硕士论文)



采用诉讼的方法寻求救济易产生高成本、低效率、与当事人日常生活的隔阂以及律师的不当介入等种种弊端，因此，以第三方调解制度为其理论原型的替代诉讼纠纷解决程序（ADR）从20世纪下半叶开始就为西方国家广泛应用。据统计，现在美国95%的民事案件都是通过和解以及在法院内附设的强制仲裁或调解等替代诉讼解决纠纷程序（ADR）得到解决，只有不到5%的案件进入法庭审理阶段。 而在我国，对民商事纠纷采用第三方调解的制度无论从理论还是实践上都只能说是处于起步阶段，诉讼之外的调解职责按有关法律规定只能由基层群众性自治组织即居民委员会或村民委员会下设的人民调解委员会承担，在实践中调解事项也仅限于公民日常轻微民事纠纷，像公司僵局这类较复杂的商事纠纷只能通过诉讼或仲裁途径来得到解决。
在接管制度方面，美国法上的临时接管人和临时董事制度都意在最大限度地降低公司股东及其他利益相关者可能遭受的营运损失，但都存在公权力干预私法自治的理论垢病。我国的经济体制经历了从高度行政干预下的计划模式向由市场机制自发调节的市场模式的转变，长期处于压抑下的民商事主体权利意识和法治观念刚刚有了复苏，立法正不断致力于加强对私主体的权利保护，而与接管公司息息相关的职业经理人和独立董事制度也并不发达。在此种形势下，在公司僵局救济问题上不加选择地引进这两种公权力影响公司自治的制度可能会造成法院、公司与接管人三方之间新的矛盾冲突，并有将对私主体的权利压制由行政领域转移到司法领域之嫌。
综合上述理由并结合我国当前实际，笔者认为，应由民间商会介入对公司僵局的救济，履行诉讼前的调解和诉讼中的接管职能，以拓宽僵局救济渠道和降低僵局对公司所造成的营运损失。
我国的民间商会即中华全国工商业联合会（All-China Federation Of Industry ＆Commerce），简称全国工商联。该会成立于1953年，是我国政府管理非公有制经济的助手，2007年该会直属的行业商会组织和下设的地方工商业联合会已达8000多个，会员单位已达200多万家。全国工商联积极参政议政，在组织会员参加国内外商务交流、促进工商企业发展、推动经济建设等方面发挥了重要作用。该会章程第四条第11款规定：“为会员提供有关证明，协调关系，调解经济纠纷”，这体现出其行业自律的功能，在现代法治国家中，这种行业“自律干预”往往是司法干预商事领域的重要辅助手段。随着我国政府的职能由权力型向服务型转化，民间商会的行业自律功能应当得到进一步加强。
由民间商会在司法介入前对公司僵局进行调解，在司法介入后履行对公司接管职能的优势主要表现为：1、减轻法院负担，保障司法效率和公正。2007年3月由十届全国人大五次会议通过的《最高人民法院工作报告》指出，2006年地方各级人民法院共办结案件8105007件，其中一审民事案件为4382407件。而2006年全国法官的数量却只有18万左右，比2001年的21万减少了七分之一，“案多人少”的矛盾十分突出，不利于提高办案质量。 而最高人民法院近期也已将建立和完善多元化纠纷解决机制列为2008年重点改革项目，极力倡导包括民间的、非官方在内的多元化纠纷解决机制，如由行业协会、专家、律师等介入调解，力争构建一种“权力类别多元化”的状态。 可见，建立由公司行业自律组织在诉前对公司僵局纠纷予以先行调解的法律制度，是对丰富我国纠纷解决机制的有益尝试，可在进一步加强行业协会自律功能的同时，避免无谓的公司僵局诉讼和减轻法院负担，从而提高司法效率和促进司法公正；2、降低公司损失，防止股东滥诉。民间商会往往熟悉本地区、本行业的商业经营理念和战略，在公司僵局无法调解时由其接管公司经营管理能更有效地避免公司可能遭受的巨大损失，对公司股东而言在感情上也易于接受本行业协会的接管；在经调解各方无法达成一致意见时出具书面调解意见，可为下一步的诉讼过程提供重要的参考；在僵局无法调和法院作出强制股份收购或解散公司的裁判时，民间商会又能结合公司在本地区、本行业的影响力等因素向法院提供客观公正的公司财产估值状况，协助法院确定公正合理的股权收购价格；在因公司解散进入清算程序后，民间商会可以配合法院组织评估、审计等机构开展清算工作，协调冲突各方利益，为清算的顺利完成保驾护航。同时，由民间商会先行调解的制度可以防止一些用心不良的股东动辄滥用诉权，从而最大限度地减少公权力对私法自治领域的干涉。
当前，我国的民间商会还存在一些问题，如社会认同度不高，对会员的约束性不强；采用的是会员自愿加入制，调整范围有限等等。应适时在立法上加强其行业自律功能，使之能及时介入并有效实施公司僵局救济。在会员入会制度上，应仿效律师协会的法定加入制，保证其会员的广泛性，以便于统一组织、管理和约束。

交通部


关于印发《公路养路费审计工作规范》的通知
1995年10月18日，交通部

各省、自治区、直辖市及计划单列市交通厅（局、委、办）：
现将《公路养路费审计工作规范》印发给你们，请认真执行。执行中有何意见，请函告我部。

公路养路费审计工作规范

第一章 总 则
第一条 根据《审计署关于内部审计工作的规定》和公路养路费有关规定的精神，为加强对公路养路费征收、使用及管理的审计监督，提高审计质量，制定本规范。
第二条 公路养路费（包括其他养路资金，下同）审计，是对其征收、使用及管理的合法性、合规性、真实性和效益性的审计。
第三条 公路养路费审计以国家法律、法规和行政规章制度为依据，遵循客观公正、实事求是的原则，按审计程序进行。

第二章 审计程序
第四条 审计工作计划。各级交通部门应根据审计机关和上级主管单位的审计工作计划，结合实际，编制本单位审计工作计划，经领导批准后实施。
第五条 审计组。各级交通审计部门应根据本单位的审计工作计划确定的审计项目，组成审计组，审计组成员应适应审计任务的需要，并在组长领导下分工负责。
第六条 审计实施方案。审计部门或审计组应根据审计项目制定审计实施方案。审计实施方案的内容包括：审计的依据、方式、内容及重点，审计的步骤、方法、进度安排和人员分工等。
第七条 审计通知书。实施审计前，应向被审计单位发送审计通知书。审计通知书的内容包括：审计的依据、内容、时间、范围和方式，要求被审计单位提供的资料和工作条件，审计组长及审计组成员名单等。
需要被审计单位自查的，还应明确自查的内容、时间及其他要求。
第八条 实施审计。
（一）向被审计单位阐明审计的目的和要求、听取汇报。了解和掌握被审计单位的有关情况。
（二）搜集被审计单位的有关管理制度和计划、财会等文件资料。
（三）查阅有关制度、文件和资料，并按照分工对会计凭证、会计帐簿、会计报表及有关业务报表进行审查、核对，对财产物资和货币资金进行清查、盘点。对审计事项，认真做好审计工作记录，对查出的问题应调查取证，审计工作记录和取证材料应由被审计单位或有关责任人签字确认。
（四）对审计工作记录和取证材料进行分类整理，编制审计工作底稿，根据有关规定，对审计事项进行初步评价，对查出的问题提出定性及处理的意见，为撰写审计报告提供依据和参考。
第九条 审计报告。审计终结，审计组应提出审计报告。审计报告的内容主要有：
（一）审计的依据、内容、范围和时间；
（二）被审计单位的基本情况；
（三）审计事项的有关事实；
（四）处理意见及其法律、法规和行政规章制度的依据；
（五）评价和建议等。
审计组应将审计报告送被审计单位征求意见，并要求被审计单位在限期内提书面意见；被审计单位的书面意见连同审计报告一并报送派出审计组的单位领导审批。
第十条 审计意见书和审计决定。派出审计组的单位对审计报告进行研究，审定审计报告，并对审计事项作出评价，出具审计意见书，送达被审计单位和有关单位。审计意见书主要包括下列内容：
1、审计的内容、范围和时间；
2、审计认定的事实；
3、对审计事项的评价及依据；
4、改进建议。
对被审单位违反财经法规和公路养路费政策规定，需要依法给予处理、处罚的，在规定的职权范围内，还应作出审计决定，送达被审计单位和有关单位。审计决定主要包括下列内容：
1、依据审计意见书所列被审单位违反国家规定的养路费征收、使用管理行为的事实；
2、作出的审计决定及所依据的法律、法规及规章制度；
3、审计决定执行的期限。
被审计单位必须执行审计决定。
第十一条 审计工作报告。派出审计组的单位，应根据行业管理的需要，综合审计情况，写出审计工作报告，报送上级主管部门。
第十二条 对审计事项进行后续审计，检查被审计单位采纳审计意见和执行审计决定的情况。
第十三条 被审计单位对审计意见书和审计决定如有异议，可以向出具审计意见书和作出审计决定的单位负责人提出，该负责人应当及时处理。
第十四条 审计档案管理。每项审计事项终结后，应按审计档案管理制度要求，对审计资料进行档案管理。

第三章 养路费征收审计
第十五条 费源管理审计，主要内容有：
（一）征费单位的车辆台帐是否建立、健全，登记是否及时、完整、准确。
（二）征费台帐登记的车辆吨位或运输收入、计征标准是否真实、合规，有无错征、漏征情况。
（三）减免征车辆的审批手续是否健全、完备。
（四）异动车辆登记是否及时，管理是否健全，有无有户无车或有车无户的情况。
（五）车辆台帐登记的车辆吨位、征收金额与业务报表、会计报表反映的数额是否一致，台帐、报表资料是否真实、准确。
第十六条 征收计划审计，主要内容有：
（一）征费单位是否按规定程序编制征收计划，征收计划的批准是否符合规定。
（二）征收计划的完成情况，分析、查明超收、欠收的原因。
第十七条 征收政策、规定执行情况审计，主要内容有：
（一）有无越权减、免征养路费的情况；
（二）有无乱收费、乱罚款现象；
（三）征费单位与纳费单位（或个人）签定的包缴合同（协议）是否合法、合规，履约情况如何。
第十八条 征收票证审计，主要内容有：
（一）征收票证是否按规定统一印制，有无擅自印制的情况。
（二）征收票证是否由专人保管，管理票证、使用票证与收款是否实行职位分离，保管、领发制度是否健全，手续是否完备。
（三）征收票证是否按顺序连号使用，有无跳号使用现象，填写内容是否准确、完整。
（四）征收票证核销是否及时，是否符合规定手续，核销票据的征收金额与帐面征收金额、养路费收入月报表征收额三者是否相符，是否建立健全了稽核制度。
（五）征收票证是否按时盘点，票证帐实、帐卡、帐表是否相符。
（六）征收养路费有无使用假票、伪票、废票、其他票据等不合规票据的现象。
第十九条 收入结算审计，主要内容有：
（一）征收收入是否专户存储。
（二）征收收入是否及时、足额上缴，有无少报、瞒报现象。
（三）有无挪用、截留、坐支、转移养路费收入。
（四）纳费单位（或个人）是否拖欠养路费收入，催收措施及回收情况如何。
第二十条 征收帐表、凭证审计，主要内容有：
（一）征费单位是否建立会计核算制度，会计凭证填写是否真实、完整、准确。
（二）会计科目使用是否恰当，记帐、结帐是否合规，帐、表、证是否相符。
（三）总帐与明细帐是否平行登记，并按月核对相符；养路费收入专户存款日记帐与银行对帐单是否核对相符；未达帐款是否编制“银行存款余额调节表”，未达原因是否查明。
（四）征收业务统计报表与会计报表的相关数据是否一致。

第四章 养路费使用审计
第二十一条 支出计划审计，主要内容有：
（一）支出计划编制内容是否完整，所列支出项目是否符合养路费支出范围规定。
（二）支出计划的结构比例是否符合政策规定，支出计划是否按规定审批。
第二十二条 养护工程支出审计，主要内容有：
（一）养护工程支出项目是否列入支出计划，有无超计划或计划外支出项目。
（二）成本项目是否符合规定的成本开支范围，有无虚列、挤占成本现象。
（三）公路小修保养、大中修、抢修、改建等各项工程的成本核算方法是否正确，核算对象是否准确，人工费、材料费、机械使用费、其他直接费和施工管理费等是否真实、合规。
（四）新建公路补助、道班房建设、县乡公路补贴、渡口支出、绿化支出等是否专款专用，核算内容是否真实、合规。
（五）机械设备购置计划是否按规定程序报批，所购机械设备是否及时登记入帐，是否纳入财产管理。
第二十三条 养护事业费审计，主要内容有：
（一）厂场建设费、职工宿舍建设费、生产房屋建设费、教育培训费、行政管理费等各项载支是否真实、合规，按计划使用，有无挤占养护工程支出现象。
（二）房屋及建筑物等工程竣工后，是否及时移交生产或行政部门纳入资产管理，核算是否正确。
第二十四条 养路其他费审计，主要内容有：
（一）养路其他费的各项支出是否真实、合规，有无挤占养护工程支出现象。
（二）劳动保险费的开支范围和开支标准是否符合规定。
（三）附属生产单位的盈亏是否真实，核算方法是否正确，是否如数调整当年养路支出。
（四）其他净损失的核算是否正确。公路养护单位及其所属施工单位所发生的承包工程盈亏、销售盈亏、路产路赔收入、租金收入、银行利息收入等是否如实入帐，有无瞒报、截留、转移等现象。
（五）支付给非固定职工的福利、奖励、医药、抚恤等费用是否真实，有无虚报冒领现象。
第二十五条 养护会计决算审计，主要内容有：
（一）报表的种类和核算是否完整，数据是否真实，计算是否正确，勾稽关系是否准确，报送是否及时，批复手续是否完备。
（二）养路结余资金的来源是否合规、真实，使用是否正确，有无挪用、占用、外借现象。
（三）各项专用基金的来源是否下当，使用是否合规。
（四）债权债务是否真实、正当，是否及时清理，有无不符合养路费使用范围的债务，有无呆、死帐。
（五）未完工程是否真实、准确。
（六）其他养路资金的来源、使用是否合规、真实。
（七）固定资产和材料是否完整、核算是否准确、管理制度和管理措施是否完备。

第五章 附 则
第二十六条 本规范由驻交通部审计局负责解释。
第二十七条 本规范适用于对公路养路费征收、使用和管理单位的审计。
第二十八条 本规范自1996年1月1日起试行。